Acontecimentos revolucionários no Direito Administrativo.

 

 

 

Acontecimentos revolucionários no Direito administrativo:

 

 

 

 Fazendo uma análise da evolução do direito Administrativo na sua vertente mais contemporânea, deixando para traz os períodos em que se podia afirmar que o direito Administrativo se encontrava em plena crise de crescimento, nomeadamente sofrendo dos seus traumas de infância, quer no primeiro, no qual se podia considerar o seu próprio surgimento em que não se lidou da melhor forma com a teoria da separação de poderes logo após o Liberalismo Francês, como quando do segundo trauma, em que numa tentativa mais ou menus atabalhoada se tentou resolver o que não tinha ficado resolvido no primeiro, mas sem que isso fosse conseguido na sua plenitude, deixando espaço para que existisse um clima misto entre uma administração pública autorregulada e um direito administrativo com uma regulação no mínimo limitada, vou tentar descrever o que penso ser uma leve descrição dos pontos mais importantes e marcantes para o direito administrativo, nomeadamente quanto ao contencioso Administrativo.

 

 Após um período no qual a administração pública atuava de uma forma autoritária, em que o particular era tido como um mero objeto do poder, sendo este o período inicial da Administração pública, e no qual não se admitia que esta fosse julgada por se achar que isso seria administrar, surge um momento em que as coisas são levadas a ter de mudar. Surge uma administração que se vê a braços com o Estado social e os desafios cada vez mais complexos deste novo tipo de Administração. 

 Aquelas que eram tarefas para as quais a Administração estava estruturada, nomeadamente a defesa nacional, a segurança assim como as tarefas judiciais e fiscais, passaram a ser apenas uma pequena parte do universo Administrativo a que se teve de dar resposta.

Novas tarefas surgiram tais como a segurança social, saúde, ensino, uma participação económica mais desenvolvida, desenvolvimento social, etc...

 Rapidamente a função principal do Estado passou a ser administrativa.

 O Estado social trouxe, com todas as novas áreas de atuação da administração, necessidades às quais a constituição teve de dar resposta. Muitas das funções administrativas são emanadas pela constituição, sendo que a própria relação entre a administração e o administrado é fortemente regulada pela constituição. São alguns dos artigos da constituição que vão moldar e nivelar a relação de poder entre o público e o privado. 

O artigo 1º por exemplo refere Portugal é uma Républica soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na construção de uma sociedade livre e justa. O artigo 2º vai mais longe referindo que, a República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democrática, no respeito e na garantia de efetivação dos direitos liberdades e fundamentais e na separação e interdependência entre poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa. O artigo 3º remata tudo isto quando refere no artigo nº2 que o Estado subordina-se à constituição e funda-se na legalidade democrática, e no artigo nº 3 que a validade das leis e dos demais atos do estado, das regiões autónomas, do poder local e de quaisquer outras entidades públicas depende da sua conformidade com a constituição.

 Pela simples análise destes artigos, pode se perceber que hoje nos encontramos distantes da realidade existente no passado recente, em que o particular era um mero objeto do poder administrativo.

 O particular, pode e deve ter e fazer valer os seus direitos subjetivos perante a Administração pública. O Estado prestador tem, agora com a nova realidade que é o estado social, de dar resposta aos anseios dos particulares assim como de prestar esclarecimento e justificar os seus atos.

 

 No entanto, mesmo com todos estes prossupostos, até muito recentemente, ainda se podia verificar um vestígio dos traumas de infância de que tanto fala o professor Vasco Pereira da Silva.

 

 Para tentar identificar o momento em que parece ser o fim deste longo e persistente trauma de infância que pairava sobre o direito administrativo português, recorri justamente à Constituição Portuguesa, nomeadamente ao artigo 268º, aquele que tem como epigrafo: “Direitos e garantias dos administrados”. Verifiquei que o texto atual deste artigo foi publicado em 1/97, a 20 de Setembro aquando da 5ª revisão constitucional.

 

 Na nova versão do artigo foram alterados o nº 3,4 e 5. No nº 3 apenas foi alterada a parte final retirando-se “dos cidadãos” ficando apenas interesses legalmente protegidos. O nº 4 e5, no entanto, foram totalmente alterados. No nº 4, onde se lia “É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer atos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus diretos interesses legalmente protegidos”, agora lê-se “É garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da pratica de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas”. No nº 5, onde se lia “É igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”, agora lê-se “Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.

 As alterações nestes textos mostram uma clara caminhada no sentido de pôr termo à existência dos referidos traumas. No entanto, eles não surgiram na data em que se refere que finalmente se dá um passo definitivo nesse sentido, que é 2004.

 

 Faltava nesta minha análise um importante fator. Os tribunais.

 

 Os tribunais não tinham, no momento em que a legislação foi alterada em 1976, a necessária autonomia para agir de uma forma eficaz perante a administração pública. Era esse o grande vestígio dos traumas de infância que restava. A administração pública não considerava as decisões dos tribunais vinculativas, e por isso encarava-as como pareceres, não se sentindo obrigadas a acarretá-las se assim o entendessem.

 

 Foi então que, a 1 de Janeiro de 2004 deu entrada nos nossos tribunais a reforma do contencioso administrativo.

 Esta reforma começou a ser cozinhada em 2002, tendo ficado finalizada e publicada em 29 de dezembro de 2003, o DL. 325/2003, de 29 Dez., e entrou em vigor na anteriormente referida data de 1 de janeiro seguinte. 

 A partir desta reforma administrativa e fiscal, passou a ter como objetivo uma efetiva tutela das posições dos particulares, tendo em conta os seus interesses protegidos, nomeadamente os seus diretos subjetivos, interesses esses que vinham definidos na constituição da República Portuguesa desde a 5ª revisão constitucional em 1997 e que nunca virama a sua aplicação concretizada por parte da administração pública.

 Passou a haver um meio adequado de defesa em juízo de resolução do contencioso administrativo e fiscal em que se podia antecipar um surgimento de um regime de paridade que até então não existia.

 Foi criado um regime de meios processuais de ação comum e de ação especial, com o desígnio de tornar mais céleres os processos e as sentenças com todas as vantagens que isso acarreta para quem recorre à justiça com a finalidade de resolver os seus problemas.

 Com esta reforma veio o reconhecimento de que os tribunais administrativos são de facto tribunais verdadeiros com a devida autonomia e que as suas sentenças valem tanto quanto as dos restantes tribunais do país. A especialização destes tribunais veio trazer melhor qualidade do serviço que prestam à comunidade, garantindo que os juízes tenham as qualificações mais adequadas para o exercício das suas cada vez mais complexas tarefas.

 Este processo também trouxe um alargamento do âmbito da jurisdição administrativa e alargando o leque de competência exclusiva dos tribunais administrativos e fiscais, o que seria uma afirmação clara de que os tribunais administrativos tinham ganho o seu espaço próprio.

 Para os particulares surgiram expedientes como as providencias cautelares vieram trazer importantes prerrogativas, levando a que se mitigasse a consequência da demora nos processos e que muitas vezes se perdesse o efeito da sentença final quando surgisse uma sentença.

 A reorganização hierárquica dos tribunais administrativos veio trazer benefícios evidentes a todo o sistema. Ficaram os tribunais administrativos de círculo a atuarem como tribunais de primeira instância para a generalidade das situações, enquanto que o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal Central Administrativo passaram a exercer competências de tribunais superiores. Assim sendo, ficou o Tribunal central Administrativo a funcionar como tribunal de recurso das decisões dos tribunais de circulo, isto é, os tribunais de primeira instância, enquanto que o Supremo Tribunal Administrativo ficou a funcionar como tribunal regulador do sistema, com a especial tarefa de apreciar as questões de especial relevância jurídica assim com a fixação de jurisprudência, tornando todo o sistema mais seguro e adequado para prosseguir o fim a que se destina assegurando a devida segurança jurídica.

 Com estas alterações o funcionamento dos tribunais administrativos tornou-se mais semelhante ao que existe nos restantes tribunais do país e com isso trazendo mais paridade entre eles.

 

 

Evolução do artigo 268º da Constituição Portuguesa desde o seu surgimento em 1982. O primeiro artigo designado como Direitos e garantias dos cidadãos foi o 269º que surgiu com a constituição de 1976.

 

O texto original da CRP de 1976      ARTIGO 269.º (Direitos e garantias dos administrados) 1.Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.  2. É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer atos administrativos definitivos e executórios.       Revisão 1/82, de 30/Set   ARTIGO 268.º (Estrutura da Administração)

Revisão 1/89, de 8/Jun.

 

Artigo 268.º (Direitos e garantias dos administrados)

1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.  2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.  3. Os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos.  4. É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer atos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.  5. É igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.  6. Para efeitos dos nº 1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração.

 

 

 

 

Revisão 1/97, de 20/Set

Artigo 268.º (Direitos e garantias dos administrados)

1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.  2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.  3. Os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos.  4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas.  5. Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.  6. Para efeitos dos nº 1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração.    É de salientar que no nº 4 desta última versão surge a menção à “tutela jurisdicional efetiva”, e no nº 5, surge a menção ao “direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas aos seus direitos”

 

 

Fontes:

Textos de:

-Manuel Fernando dos Santos Serra, presidente do Tribunal Administrativo

-Prof. Dr. Vasco Pereira da Silva

 

 

-Constituição da República Portuguesa

-Sítio do Supremo Tribunal Administrativo

 

Alexandre Bettencourt Laurentino, aluno nº 21235

 

2º ano-B, subturma 15

 

 

O Princípio do Aproveitamento do Ato Administrativo e o Artigo 163, nº 5, do Código do Procedimento Administrativo 

Do direito à audiência prévia

 

Maria Ana Gaspar, n.º 66164, subturma 15, Turma B

 

 

DO DIREITO À AUDIÊNCIA PRÉVIA

 

 

I.                Uma fase essencial

 

Em Acórdão de 7 de Abril de 2022, o Supremo Tribunal Administrativo (STA)  refere, no âmbito do Proc. n.º 03478/14.1BEPRT, Relatora Cristina Santos, que “A audiência prévia dos interessados definida no artº 100º CPA/91 (artº 121º CPA/2015) constitui uma sub-fase procedimental autónoma e corporiza uma formalidade absolutamente essencial, cuja omissão pura e simples gera a invalidade do acto administrativo que defina com efeitos constitutivos a situação jurídica do interessado, isto é, conforme disposto no artº 133º nº 2 d) CPA/91 (artº 161º nº 2 d) CPA/2015) determina a nulidade da decisão final do procedimento por violação do conteúdo essencial do direito de audiência, direito fundamental alicerçado no artº 267º nº 5 CRP.”.

 

Neste processo, que opõe um particular a um município, o STA censurou a decisão de não realização de audiência prévia no procedimento relativo à emissão de ordem para pagamento do valor da despesa com as operações materiais realizadas, considerando que o ato em causa seria mesmo nulo.

 

Quanto aos factos, em causa estava a verificação por parte dos responsáveis da respetiva Câmara Municipal do mau estado em que se encontrava um edifício que, tendo sofrido um incêndio, corria riscos de derrocada sobre a via, constituindo, como tal, grave risco para a segurança pública. Tendo em conta a inação da proprietária, que tem o dever legal de conservar e garantir a segurança do edifício, o município, com fundamento no estado de necessidade, promoveu as medidas necessárias para mitigar os riscos para a segurança pública, concretamente a remoção e limpeza dos escombros, lixos e entulhos resultantes da demolição parcial do edificado.

Como as obras efetuadas constituíam uma despesa para o Município, nos termos do disposto no artigo 108.º do Regime Jurídico da Edificação e Urbanização (RJUE), foi emitido um ofício para a alegada infratora pagar o valor em causa. Entretanto, a proprietária, convicta de que o ato administrativo que manteve o despacho de cobrança era inválido, não aceitou a decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte e recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo. Nas suas conclusões, alegou, nomeadamente que, conforme dispõe o artigo 7.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), “Os órgãos da Administração Pública devem atuar em estreita colaboração com os particulares, procurando assegurar uma adequada participação no desempenho da função administrativa (...)” e ainda que “Os órgãos da Administração Pública devem assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objeto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente através da respetiva audiência nos termos deste Código”, como prevê o artigo 8.° do CPA. Acrescentando também que “Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.° [o que não se verifica] os interessados têm direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informado, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.”, conforme prevê o artigo 100.°, n.º 1 do CPA.

 

 

II.             Do estado de necessidade

 

O STA apreciou no Acórdão objeto deste trabalho se a atuação da Administração se mostra legitimada por se enquadrar no estado de necessidade que justifique uma ação contrária à lei, tendo em conta, nomeadamente, as normas que a seguir se destacam.

Desde logo, o artigo 3.º, n.º 2, do CPA, que dispõe que “Os actos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras estabelecidas neste Código, são válidos, desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo, mas os lesados terão o direito de ser indemnizados nos termos gerais da responsabilidade da Administração.”

Mas, por seu lado, o artigo 177.º, n.º 2, do CPA, em matéria de ato administrativo de execução prevê que “Salvo em estado de necessidade, os órgãos da Administração Pública não podem praticar nenhum ato ou operação material de que resulte limitação de direitos subjetivo ou interesses legalmente protegidos dos particulares, sem terem previamente praticado o ato administrativo que legitime tal atuação.”

Já o artigo 124.º, n.º1, alínea a) do CPA em matéria de audiência de interessados, dispõe que “Não há lugar a audiência dos interessados: Quando a decisão seja urgente;” e o artigo 90.º, n.º 8, do RJUE (na redação do DL 136/2014, 9 de setembro) em matéria de obras de conservação necessárias sem cumprimento das formalidades exigíveis em situação de normalidade diz que “As formalidades previstas no presente artigo podem ser preteridas quando exista risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública, nos termos previstos na lei para o estado de necessidade.”

 

 

III.           Das fases do procedimento

 

A audiência prévia dos interessados consiste numa das fases do procedimento decisório de 1.º grau, isto é, aquele que tende à prática de um ato administrativo primário, que, de acordo com o Prof. Freitas do Amaral (in Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, págs. 311 e seguintes) comporta as seguintes seis fases: Face inicial; Fase da instrução; Fase da audiência dos interessados; Fase da preparação da decisão e Fase complementar.

 

A Fase Inicial é quando a Administração inicia o processo, devendo comunicá-lo (artigo 55.º, n.º 1 do CPA) às pessoas cujos direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser lesados pelos atos a praticar no decurso do procedimento.

 

Na Fase de Instrução, que se rege pelo princípio do inquisitório (artigo 58.º do CPA), verificam-se os factos que interessem à decisão final, sendo, nomeadamente, recolhida a prova necessária e podendo ser ouvido o particular.

 

A Fase da Audiência dos Interessados, que tem lugar após a instrução e antes da decisão, os interessados têm a oportunidade “de dizer de sua justiça”. Nesta importante fase, que está prevista nos artigos 121.º a 125.º do CPA, relevam o princípio da colaboração da Administração com os particulares (artigo 111.º do CPA) e o princípio da participação (artigo 12.º do CPA), tendo mesmo consagração constitucional no artigo 267.º, n.º 5 da CRP. Os interessados podem ser ouvidos no procedimento através de audiência escrita ou oral, competindo ao instrutor a decisão. Salvo as exceções previstas na lei, a audiência prévia dos interessados é legalmente obrigatória e a sua falta tem como consequência uma ilegalidade, que se consubstancia num vício de forma, por preterição de uma formalidade essencial, gerando nulidade do ato, nos termos do disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA, dado ser um direito fundamental dos particulares.

 

Quanto à Fase da Preparação da Decisão, que o Prof. Freitas do Amaral considera, contrariamente a outros autores, que deve ser autonomizada, é a altura em que a Administração pondera o cenário traçado na fase inicial, a prova e os argumentos trazidos ao processo na audiência de interessados. Segue-se a emissão de uma deliberação por parte do órgão colegial, conforme previsto nos artigos 125.º e 126.º do CPA.

 

Por fim, na fase de Decisão, o órgão competente toma a respetiva decisão, nos termos do disposto no artigo 126.º e seguintes do CPA. De um modo geral aplicam-se à decisão final do procedimento as regras do Direito Administrativo que regem o regulamento, o ato administrativo ou o contrato administrativo.

 

 

IV.           Do Direito à Audiência Prévia como direito fundamental

 

A audiência dos interessados (artigos 121.º a 125.º do CPA), assim consagrada como uma das fases do procedimento do ato administrativo, consubstancia, então, a efetivação de dois princípios gerais da atividade administrativa consagrados no CPA: o princípio da colaboração da Administração Pública com os particulares (artigo 11.º do CPA) e o princípio da participação (artigo 12.º do CPA). Como formalização destes princípios, a audiência prévia concretiza, assim, na sua plenitude, segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral (in pág. 317) o “direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhe digam respeito”, direito que o CPA consagra como audiência prévia dos interessados.

 

“Sempre que deva haver lugar à audiência dos interessados, ela constitui uma formalidade essencial, imediatamente prévia ao ato decisório do procedimento, envolvendo a sua preterição a ilegalidade e a consequente invalidade deste.”, referem, por sua vez,  Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos (in pág.155). De acordo com estes autores, nos casos em que seja obrigatória por lei, a falta de audiência prévia constitui uma ilegalidade, um vício de forma por preterição de uma formalidade essencial. O vício em causa é gerador de nulidade se o direito à audiência prévia for concebido como um direito fundamental. Se não o for, a falta de audiência produzirá apenas anulabilidade.

A formalidade da audiência prévia dos interessados, em regra, é exigida por lei sempre que a Administração se incline para uma decisão desfavorável aos interessados. O n.º 3 do preceito consagra os casos em que não é necessária audiência prévia e o artigo 124.º os casos de dispensa de audiência dos interessados.

 

É, ainda, importante referir que o CPA prevê duas formas de os interessados serem, nas palavras do Professor Freitas do Amaral, (in pág. 322), “ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final”: a audiência escrita e a audiência oral. À luz do artigo 100.º, n.º 2, a escolha pela forma padece de poder discricionário e deve processar-se nos termos dos artigos 122.º e 123.º, todos do CPA.

 

 

V.              Da invalidade do ato administrativo

 

No Acórdão em causa, o STA sintetiza esta problemática, dizendo que a audiência prévia dos interessados, prevista no artigo 121.º do CPA, “constitui uma sub-fase procedimental autónoma e corporiza uma formalidade absolutamente essencial, cuja omissão pura e simples gera a invalidade do ato administrativo que defina com efeitos constitutivos a situação jurídica do interessado”, e, conforme previsto no artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA, determina a nulidade da decisão final do procedimento por violação do conteúdo essencial do direito de audiência, que é, por sua vez, um direito fundamental consagrado no artigo 267.º, n.º 5, da CRP.

 

Sendo o princípio da legalidade essencial ao direito administrativo, no sentido da invalidade das atuações administrativas que contrariem a lei, nos termos do previsto nos artigos 266.º, n.º 2, da CRP e 3.º do CPA, o STA considera que importa saber se a atuação da Administração se mostra legitimada por se enquadrar no estado de necessidade justificativo do agir contrário à lei expressa, nos termos do disposto no artigo 3.º, n.º 2 e 177.º n.º 2 do CPA, na medida em que “(..) O estado de necessidade, ao suspender a legalidade ordinária, cria uma situação de exceção em que as autoridades administrativas têm de agir sem que abandonem, nessa atuação, a prossecução do direito.”

 

De acordo com a orientação do Acórdão do STA, mesmo a atuação da Administração Pública em estado de necessidade, enquanto princípio geral de direito administrativo, “(..) não é, ao contrário do que tradicionalmente se afirmava, uma “exceção” ao princípio da legalidade, estando expressamente prevista no artigo 3.º, n.º 2 CPA”, como defendem Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos (in pág. 175). No entanto, este tribunal superior salienta que a legitimidade do ato praticado em estado de necessidade, à margem do princípio da legalidade em sentido estrito, exige necessariamente a verificação de pressupostos para qualificar a sua existência, sendo que in casu relativamente à atuação da administração que se substituiu à proprietária na execução dos trabalhos de remoção e limpeza se verificaram.

 

Mas relativamente ao ato impositivo que corresponde à nota de despesa com o valor a pagar pelas operações materiais realizadas no edificado da proprietária, considera o STA que “assume a natureza de título executivo de uma obrigação pecuniária certa, líquida e exigível na esfera jurídica da Recorrente e, por conseguinte, constitui o ato administrativo autónomo que determina a decisão de proceder à execução administrativa (decisão de executar) de notificação obrigatória (artº 151º nº 1 (2ª parte) CPA/91)”.

 

“Valoriza-se assim a ideia, referida pelos AA. do Projecto do Código (ob. cit. pág. 231), de que a execução dos actos impositivos passa pela obrigação de dar ao respectivos destinatários a possibilidade de os cumprirem voluntariamente - surgindo a execução coerciva por parte da Administração, como “último recurso", Vide in, CPA Anotado Mário Esteves de Almeida, 2ª Edição, Editora Almedina, página 728., alerta o STA no seu Acórdão.

 

Pelo que se conclui que a omissão do direito de audiência prévia do particular, que corresponde à inobservância de formalidade essencial, viola o direito fundamental consagrado no artigo 267.º, n.º 5, CRP de participação no concreto procedimento que lhe diz respeito. Desta forma, a decisão final relativa a obrigação de pagamento é nula, nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d) do CPA.

 

 

 

 

Bibliografia

- MARCELO REBELO DE SOUSA E ANDRÉ SALGADO DE MATOS, “Direito Administrativo
Geral”, Tomo I, 2ª Ed., Dom Quixote;

- DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, 2008, Almedina;

- www.dgsi.pt

 

 

 

Maria Ana Gaspar, n.º 66164, subturma 15, Turma B

A Evolução e as Diferentes Classificações do Contrato Administrativo

No presente artigo iremos explorar o conceito de contrato administrativo e as diferentes classificações que o embargam, assim como a sua evolução ao longo da história.

Neste sentido, o contrato administrativo “começa com a negação (…), passa pela aceitação limitada, (…) e avança até à sua conceção atual como figura de utilização geral  no exercício da função administrativa” [1], passando de um “sistema de enumeração taxativa (...) para um sistema de cláusula geral”[2]

Assim, quanto a este primeiro momento (negação do contrato), havia esboços de rivalidades entre uma Administração mais autoritária, que se baseava na sua autoridade, e a liberdade e igualdade negocial entre as partes, que resultava da secção contratual administrativa, durante o período do Estado Liberal (século XIX). Observava-se, portanto, uma grande divergência de ideias entre estas duas figuras, desvalorizando-se o contrato administrativo, devido à grande centralidade do ato administrativo, que era desenhado como uma figura de autoridade e demonstração de poder, denomidado até de ato polícia. Houve um grande desenvolvimento do contrato de concessão (para a construção e exploração de obras públicas que eram transferidas para particulares), que era entendido como um contrato de direito privado, pois não eram exercidos pela função administrativa.

Mais tarde, após a primeira guerra mundial, surgiu em França a Teoria dos Contratos Administrativos (que se espalhou por Portugal e Espanha, outros países europeus e sul-americanos). Neste contexto, esta teoria vinha dizer que nem todos os contratos que eram celebrados pela Administração e os particulares eram de natureza privada, mas sim contratos administrativos de direito público; que havia possibilidade de alterar o conteúdo destes contratos com vista ao interesse público; e que deveria sempre respeitar o Princípio do Equilíbrio Financeiro (ou seja, que não houvesse uma sobreposição dos interesses dos particulares à prossecução e promoção do interesse público).

Por outro lado, a partir da segunda metade do século XX (durante o Estado Social), estabilizou-se o conceito de contrato administrativo como uma figura do direito público, desenvolvendo-se significativas alterações quanto à sua substância (a Administração fica vinculada aos interesses públicos), à sua funcionalidade (criaram-se formas recentes de controlo e garantia) e à sua estrutura.

Ora, hoje em dia a definição de contrato administrativo remete para “acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa”[3], traduzindo um “vínculo jurídico plurilateral envolvendo um contraente público e regulado por um regime substantivo de Direito Público”[4], encontrando-se previsto nos termos dispostos nos artigos 200º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo e no Código dos Contratos Públicos nos seus artigos 278º e seguintes.

Assim sendo, são necessários o preenchimento de vários pressupostos para se verificar que estamos realmente perante um contrato administrativo.

Primeiramente, precisa de haver um vínculo plurilateral. Quer isto dizer que, se não houver duas partes no contrato que possam expressar as suas vontades, não existirá acordo, logo não existirá contrato.

Em segundo lugar, será necessário a presença de um contraente público (órgão de entidade administrativa, de uma estrutura pública no exercício de poderes administrativos, ou de uma entidade privada que exerça atividades de domínio público).

Por último, o contrato administrativo tem de se inserir num domínio de Direito Público, ou seja, tem de ser regulado materialmente pela lei administrativa ou pela lei processual civil.

Neste sentido, podemos verificar que existem várias classificações de contrato administrativo quanto aos sujeitos intervenientes no contrato, quanto ao seu objeto/fim, aos seus reflexos orçamentais, à sua natureza, à relação entre as partes e à sua eficácia subjetiva.

No que diz respeito aos sujeitos intervenientes, o Professor Paulo Otero distingue entre: contratos entre uma entidade pública e um ou vários privados, isto é, contratos administrativos típicos; e contratos entre entidades públicas apenas, ou seja, contratos interadministrativos/convenções públicas (como por exemplo os contratos de deçegação de competência).

Paralelamente, pode-se distinguir entre contratos de atribuição, de colaboração, de cooperação, de efeito regulamentar, substitutivos, e exclusivos, tendo em conta o objeto/fim do contrato.

Quanto aos primeiros, estes referem-se às prestações por entidades públicas de vantagens ao cocontratante (tal como um contrato de urbanização). Já os contratos de colaboração “dizem respeito a todos aqueles cuja prestação determinante se encontra a cargo do cocontratante particular, envolvendo a privatização do desempenho de tarefas administrativas”[5] . Os contratos de cooperação baseiam-se na prática de tarefas e exercícios de interesses recíprocos, justificando a coordenação de meios entra duas ou mais entidades públicas. Quanto aos contratos de efeito regulamentar, estes dizem respeito àqueles que se destinam à prática de determinada conduta regukladora de futuros comportamentos das partes e/ou terceiros. Os contratos substitutivos são, no entender do Professor Vieira de Andrade contratos com o “objeto passível de ato administrativo” e os contratos exclusivos são contratos com objeto próprio (por exemplo um contrato de concessão de obra pública).

Adicionalmente, os reflexos orçamentais dividem-se entre contratos ativos (visam arrecadar receitas à Administração), contratos passivos (encarregues da realização de despesas da Administração) e contratos mistos (traduzem uma convergência destes dois contratos agora mencionados).

Quanto à natureza dos contratos, pode-se distinguir entre contratos organizatórios (“permitem efetuar uma gestão consensual de serviços públicos envolvendo diferentes entidades públicas”[6]), contratos contenciosos (de dimensão processual), contratossubstantivos (vínculos bilaterais sem natureza procedimental ou contenciosa) e contratos procedimentais (regulam aspetos formais e materiais em relação ao conteúdo discricionário de um futuro ato administrativo).

No que diz respeito à relação entre as partes do contrato administrativo há que se distinguir entre contratos de subordinação e de não subordinação, segundo o Professor Vieira de Andrade. Assim, os primeiros subdividem-se em:

·         contratos de colaboração subordinada

·         contratos de atribuição subordinada

·         contratos de cooperação subordinada

Os segundos, por sua vez, subdividem-se entre:

·         contratos de cooperação inter-administrativa paritária

·         contratos de colaboração não subordinada

·         contratos de atribuição de direitos

Note-se que existe uma ligeira divergência doutrinária entre as posições dos Professores Paulo Otero e Vieira de Andrade quanto à repartição das classificações do contrato administrativos, mas que no final irá resultar nas mesmas definições, apenas mudando o espaço literal em que se encontram.

Já para o Professor Freitas do Amaral, há que se adicionar a distinção entre contratos primários (“regulam diretamente as situações da vida”[7])  e contratos secundários (“versam sobre anteriores contratos administrativos, modificando-os ou extinguindo-se”[8]).

Em suma, podemos observar uma turbulência significativa quanto à evolução do contrato administrativo ao longo da história administrativa e a sua gradual prosperidade no Direito Administrativo, ganhando importância e reconhecimento nos dias de hoje (que é classificado em várias aceções e categorias).

Bibliografia

·         Otero, Paulo. Direito do Procedimento Administrativo. Volume I

·         Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo. Volume I. 4º edição, 2015.

·         Carlos Vieira de Andrade, José. Lições de Direito Administrativo. 5° edição.

 

 

 

Realizado por: Adriana Turnes, subturma 15, nº 68224

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[1] Carlos Vieira de Andrade, José. Lições de Direito Administrativo. 5° edição.

[2] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo. Volume I. 4º edição, 2015.

[3] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo. Volume I. 4º edição, 2015. no âmbito da antiga definição do artigo 178º, nº1 do Código do Procedimento Administrativo.

[4] Otero, Paulo. Direito do Procedimento Administrativo. Volume I

[5] Otero, Paulo. Direito do Procedimento Administrativo. Volume I

[6] Otero, Paulo. Direito do Procedimento Administrativo. Volume I

[7] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo. Volume I. 4º edição, 2015.

[8] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo. Volume I. 4º edição, 2015.