No presente artigo iremos explorar o conceito de contrato administrativo e as diferentes classificações que o embargam, assim como a sua evolução ao longo da história.
Neste sentido, o contrato
administrativo “começa com a negação (…), passa pela aceitação limitada, (…) e
avança até à sua conceção atual como figura de utilização geral no exercício da função administrativa” [1],
passando de um “sistema de enumeração taxativa (...) para um sistema de
cláusula geral”[2]
Assim, quanto a este
primeiro momento (negação do contrato), havia esboços de rivalidades entre uma
Administração mais autoritária, que se baseava na sua autoridade, e a liberdade
e igualdade negocial entre as partes, que resultava da secção contratual
administrativa, durante o período do Estado Liberal (século XIX). Observava-se,
portanto, uma grande divergência de ideias entre estas duas figuras,
desvalorizando-se o contrato administrativo, devido à grande centralidade do
ato administrativo, que era desenhado como uma figura de autoridade e
demonstração de poder, denomidado até de ato polícia. Houve um grande
desenvolvimento do contrato de concessão (para a construção e exploração de
obras públicas que eram transferidas para particulares), que era entendido como
um contrato de direito privado, pois não eram exercidos pela função administrativa.
Mais tarde, após a primeira
guerra mundial, surgiu em França a Teoria dos Contratos Administrativos (que se
espalhou por Portugal e Espanha, outros países europeus e sul-americanos). Neste
contexto, esta teoria vinha dizer que nem todos os contratos que eram celebrados
pela Administração e os particulares eram de natureza privada, mas sim contratos
administrativos de direito público; que havia possibilidade de alterar o conteúdo
destes contratos com vista ao interesse público; e que deveria sempre respeitar
o Princípio do Equilíbrio Financeiro (ou seja, que não houvesse uma
sobreposição dos interesses dos particulares à prossecução e promoção do
interesse público).
Por outro lado, a partir da
segunda metade do século XX (durante o Estado Social), estabilizou-se o conceito
de contrato administrativo como uma figura do direito público, desenvolvendo-se
significativas alterações quanto à sua substância (a Administração fica vinculada
aos interesses públicos), à sua funcionalidade (criaram-se formas recentes de
controlo e garantia) e à sua estrutura.
Ora, hoje em dia a definição
de contrato administrativo remete para “acordo de vontades pelo qual é
constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa”[3],
traduzindo um “vínculo jurídico plurilateral envolvendo um contraente público e
regulado por um regime substantivo de Direito Público”[4],
encontrando-se previsto nos termos dispostos nos artigos 200º e seguintes do
Código do Procedimento Administrativo e no Código dos Contratos Públicos nos
seus artigos 278º e seguintes.
Assim sendo, são
necessários o preenchimento de vários pressupostos para se verificar que
estamos realmente perante um contrato administrativo.
Primeiramente, precisa de
haver um vínculo plurilateral. Quer isto dizer que, se não houver duas partes
no contrato que possam expressar as suas vontades, não existirá acordo, logo
não existirá contrato.
Em segundo lugar, será
necessário a presença de um contraente público (órgão de entidade
administrativa, de uma estrutura pública no exercício de poderes
administrativos, ou de uma entidade privada que exerça atividades de domínio público).
Por último, o contrato
administrativo tem de se inserir num domínio de Direito Público, ou seja, tem
de ser regulado materialmente pela lei administrativa ou pela lei processual
civil.
Neste sentido, podemos
verificar que existem várias classificações de contrato administrativo quanto
aos sujeitos intervenientes no contrato, quanto ao seu objeto/fim, aos seus
reflexos orçamentais, à sua natureza, à relação entre as partes e à sua eficácia
subjetiva.
No que diz respeito aos
sujeitos intervenientes, o Professor Paulo Otero distingue entre: contratos
entre uma entidade pública e um ou vários privados, isto é, contratos administrativos
típicos; e contratos entre entidades públicas apenas, ou seja, contratos interadministrativos/convenções
públicas (como por exemplo os contratos de deçegação de competência).
Paralelamente, pode-se
distinguir entre contratos de atribuição, de colaboração, de cooperação, de
efeito regulamentar, substitutivos, e exclusivos, tendo em conta o objeto/fim
do contrato.
Quanto aos primeiros, estes
referem-se às prestações por entidades públicas de vantagens ao cocontratante (tal
como um contrato de urbanização). Já os contratos de colaboração “dizem
respeito a todos aqueles cuja prestação determinante se encontra a cargo do
cocontratante particular, envolvendo a privatização do desempenho de tarefas
administrativas”[5]
. Os contratos de cooperação baseiam-se na prática de tarefas e exercícios de
interesses recíprocos, justificando a coordenação de meios entra duas ou mais
entidades públicas. Quanto aos contratos de efeito regulamentar, estes dizem
respeito àqueles que se destinam à prática de determinada conduta regukladora
de futuros comportamentos das partes e/ou terceiros. Os contratos substitutivos
são, no entender do Professor Vieira de Andrade contratos com o “objeto
passível de ato administrativo” e os contratos exclusivos são contratos com
objeto próprio (por exemplo um contrato de concessão de obra pública).
Adicionalmente, os reflexos
orçamentais dividem-se entre contratos ativos (visam arrecadar receitas à Administração),
contratos passivos (encarregues da realização de despesas da Administração) e
contratos mistos (traduzem uma convergência destes dois contratos agora
mencionados).
Quanto à natureza dos
contratos, pode-se distinguir entre contratos organizatórios (“permitem efetuar
uma gestão consensual de serviços públicos envolvendo diferentes entidades
públicas”[6]),
contratos contenciosos (de dimensão processual), contratossubstantivos (vínculos
bilaterais sem natureza procedimental ou contenciosa) e contratos
procedimentais (regulam aspetos formais e materiais em relação ao conteúdo discricionário
de um futuro ato administrativo).
No que diz respeito à relação
entre as partes do contrato administrativo há que se distinguir entre contratos
de subordinação e de não subordinação, segundo o Professor Vieira de Andrade. Assim,
os primeiros subdividem-se em:
·
contratos
de colaboração subordinada
·
contratos
de atribuição subordinada
·
contratos
de cooperação subordinada
Os segundos, por sua vez,
subdividem-se entre:
·
contratos
de cooperação inter-administrativa paritária
·
contratos
de colaboração não subordinada
·
contratos
de atribuição de direitos
Note-se que existe uma ligeira
divergência doutrinária entre as posições dos Professores Paulo Otero e Vieira
de Andrade quanto à repartição das classificações do contrato administrativos,
mas que no final irá resultar nas mesmas definições, apenas mudando o espaço
literal em que se encontram.
Já para o Professor Freitas
do Amaral, há que se adicionar a distinção entre contratos primários (“regulam
diretamente as situações da vida”[7]) e contratos secundários (“versam sobre
anteriores contratos administrativos, modificando-os ou extinguindo-se”[8]).
Em suma, podemos observar
uma turbulência significativa quanto à evolução do contrato administrativo ao
longo da história administrativa e a sua gradual prosperidade no Direito Administrativo,
ganhando importância e reconhecimento nos dias de hoje (que é classificado em
várias aceções e categorias).
Bibliografia
·
Otero,
Paulo. Direito do Procedimento Administrativo. Volume I
·
Freitas
do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo. Volume I. 4º edição, 2015.
·
Carlos
Vieira de Andrade, José. Lições de Direito Administrativo. 5° edição.
Realizado por: Adriana Turnes,
subturma 15, nº 68224
[1] Carlos Vieira de Andrade, José. Lições de Direito Administrativo. 5°
edição.
[2] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo. Volume I.
4º edição, 2015.
[3] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo. Volume I.
4º edição, 2015. no âmbito da antiga definição do artigo 178º, nº1 do Código do
Procedimento Administrativo.
[4] Otero, Paulo. Direito do Procedimento Administrativo. Volume I
[5] Otero, Paulo. Direito do Procedimento Administrativo. Volume I
[6] Otero, Paulo. Direito do Procedimento Administrativo. Volume I
[7] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo. Volume I.
4º edição, 2015.
[8] Freitas do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo. Volume I.
4º edição, 2015.
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