Resumo 

   A atuação policial no quadro do Estado de Direito, tem por base o poder do uso da força, que dentro da licitude, é utilizado para condicionar a liberdade com o objetivo de garantir o interesse público, ou seja, o poder policial consubstancia um privilégio da Administração pública, dado que está foi dotada de competências de condicionar a liberdade, com vista a proteger o interesse comum. A questão, no entanto é de saber o que acontece quando o Estado, por meio das forças de segurança, abusa de seus poderes legais, adotando condutas lesivas aos direitos subjetivos dos particulares. Esse trabalho têm por objetivo compreender a articulação antinómica entre o Direito à liberdade como também os demais direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares e a segurança pública e compreender os limites legais do uso da força por parte da polícia.

Palavras-chave: Administração Pública, Segurança Pública, Princípio da Proporcionalidade, Atuação policial, Dever de moderação, Proscrição do excesso.

Introdução

   O Estado desempenha variadas funções com relevo expressivo na vida dos particulares, sendo que, dado a amplitude das mesmas, existe uma vasta possibilidade de conflitos que envolvam a Administração Pública e os indivíduos, que podem dar azo, nomeadamente, à violação dos seus direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos, bem como, abuso de poder.

   Para evitar eventuais conflitos entre a Administração e os particulares foi preciso desenvolver parâmetros de controlo do poder administrativo, também designados por princípios gerais de Direito Administrativo. Nesse contexto, a proporcionalidade ou justa medida surge como postulado essencial da atividade administrativa, impondo, de acordo com Gomes Canotilho e Vital Moreira (2014, p.478), positivamente um dever de moderação e, negativamente, a proscrição do excesso.

   No quadro do Direito português, o princípio da proporcionalidade encontra-se consagrado no artigo 18º, nº2 da Constituição da República Portuguesa (CRP), e vincula todas as entidades públicas e não apenas o legislador, ou seja, para além de estabelecer o estatuto global das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, também é aplicável a todos os atos do Estado, incluindo os atos da Administração Pública. Mas a CRP consagra no artigo 266º, nº2 uma norma específica que sujeita a Administração ao princípio da proporcionalidade, ficando claro que, conforme refere Gomes Canotilho e Vital Moreira (2014, p. 801), a atuação administrativa “deverá prosseguir os fins legais, os interesses públicos segundo o princípio da justa medida, adotando, dentre as medidas necessárias e adequadas para atingir esses fins e prosseguir esses interesses, aquelas que impliquem menos gravames, sacrifícios ou perturbações à posição jurídica dos administrados”. Nesse sentido, o artigo 7º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) impõe que a Administração Pública, no exercício de suas funções e na prossecução do interesse público, deve atuar de forma proporcional aos fins prosseguidos, nomeadamente no que concerne aos direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.

   Um dever essencial da função administrativa é de garantir a segurança pública, tendo por correlativo ativo um direito fundamental à segurança, que se encontra consagrado no artigo 27º da CRP. Porém, recorrentemente verifica-se uma colisão de interesses entre a relação das forças de ordem e de segurança pública com os particulares, especificamente entre os direitos subjetivos dos administrados e o direito à segurança dentro de um contexto coletivo, sendo essencial a garantia do equilíbrio entre os mesmos tendo em vista a prossecução do interesse público.

A Administração no exercício de suas atividades e com a intenção de prosseguir o interesse público precisa fazer uso de determinados poderes a ela essenciais, dentre estes se realça o Poder de Polícia. Este poder tem por fim reduzir ou restringir o uso e o gozo de bens, atividades ou direitos individuais em benefício da coletividade ou do próprio Estado. Porém o exercício deste poder necessita deve ser conduzido de acordo com os limites impostos pelo ordenamento jurídico no sentido de resguardar direitos dos administrados, evitando-se descomedimentos e arbitrariedades.

1.1 Evolução do Poder Policial 

   Ao longo dos séculos, os Estados criaram instituições policiais incumbidas de assegurar a ordem pública e o cumprimento da lei, vigiando e entregando ao poder judicial aqueles que a violassem. A palavra “polícia” tem origem na palavra grega “politeia” que significa atividades da polis. Na Idade Média, o detentor do poder jus politeia era o monarca, que determinava tudo que era necessário para manter a ordem social, em contraposição a ordem moral e religiosa que era responsabilidade da autoridade eclesiástica.

    De acordo com Freitas de Amaral (2018, p.41), durante a monarquia pura, vigorava aquilo que se chamou de Estado de polícia, no qual, o poder absoluto do rei não estava limitado pela lei, ou seja o poder policial era exercido arbitrariamente e o particular não era titular de direitos fundamentais. Com a revolução liberal e a consagração do Estado de Direito, o poder policial passa a estar vinculado a lei, dado que passa a vigorar na ordem jurídica o princípio da legalidade. Os administrados passam a ser titulares de direitos subjetivos, amplamente assegurados nas leis fundamentais de cada Estado, sendo que a polícia administrativa deixa de exercer um poder inquisitório, subsistindo apenas a necessidade de prevenção de perigos, devendo agora, subordinar-se a lei. No entanto, no quadro do Estado Liberal, a lei não era fundamento da ação administrativa, uma vez que o monarca, ainda titular do poder executivo, dava ordens a Administração, tendo por limite apenas aquilo que fosse proibido por lei. Para além disso, a legislação na qual a polícia se encontrava subordinada, as normas de atuação policial, eram compostas por cláusulas gerais com conceitos indeterminados, ou seja, tratava-se competências maioritariamente discricionárias que eram interpretadas no sentido de liberdade de atuação. 

   Com o advento do Estado pós social, tal como menciona Freitas de Amaral (2018, p. 44), a lei passou a ser fundamento da atuação administrativa, e logo, da atuação policial. No entanto, a ação policial deve ser capaz de responder a uma variedade de situações concretas diversas, sendo assim, para ser eficaz, as normas de competência atribui poderes maioritariamente discricionários, daí a necessidade de um controlo reforçado da legalidade da atividade policial. É nesse contexto que o princípio da proporcionalidade é convocado, justamente para moderar a coerção do poder policial, evitando o excesso de uso da força e o abuso de poder.

1.2 O princípio da proporcionalidade

   Quando o Estado, no exercício de suas competências, procede de maneira fútil, desajustada, colocando em causa a dignidade da pessoa humana, está a atuar em desconformidade com o Direito, dado que o mesmo confere ao indivíduo uma pretensão jurídico-constitucional de ter seus direitos e interesses legalmente protegidos, de não ter sua liberdade individual negativamente afetada. 

   O princípio da proporcionalidade, que decorre do princípio da dignidade da pessoa humana, implica que as relações entre a Administração e os administrados está sujeita a duas ideias essenciais: a liberdade e autonomia dos administrados e a não ingerência por parte do Estado na liberdade dos particulares, exceto em determinadas situações, caso em que essa ingerência está condicionada ao preenchimento de requisitos legais. De acordo com Freitas de Amaral (2018, p.113), o princípio da proporcionalidade “é o princípio segundo o qual a limitação de bens ou interesses privados por atos dos poderes públicos deve ser adequada aos fins concretos que tais atos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins”. O Direito é pautado pela proporção, por uma ideia de equilíbrio de direitos e de interesses e pela justiça, e portanto, não é por acaso que o símbolo da justiça corresponde a uma balança com dois pratos equilibrados, simbolizando positivamente um dever de moderação e, negativamente, a proscrição do excesso (2018, p.122) 

   O princípio da justa medida é um princípio material inerente ao regime de proteção dos direitos dos particular, e, portanto, visando a proteção dos mesmos, o princípio em comento impõe a aplicação sequencial de três testes: 

(i) O teste da adequação, isto é, as medidas que restringem direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos devem ser aptas para a prossecução dos fins pretendidos, 

(ii) O teste da necessidade ou exigibilidade, que impõe que as medidas restritivas têm de ser necessárias para alcançar os fins visados,

(iii) O teste do equilíbrio ou proporcionalidade em sentido estrito, isto é, a Administração não poderá adotar medidas excessivas, desproporcionais para alcançar os fins em vista.

2. O Direito à liberdade e à segurança pública 

   O Direito fundamental à liberdade e à segurança encontra-se previsto no artigo 27º da CRP, reunindo dois direitos, que embora sejam distintos, foram consagrados na mesma norma, o que nos leva a explorar a intenção do legislador em integrá-los desta maneira. 

   De acordo com Gomes Canotilho e Vital Moreira (2014, p.478), o Direito à liberdade abriga várias previsões típicas como o direito de não ser detido ou preso pelas autoridades, o direito a não ser fisicamente constrangido ou aprisionado por terceiros e o direito à tutela do Estado contra tentativas de usurpação da liberdade, ou seja, situações exteriores às relações entre administrador e o administrado, como por exemplo, o sequestro, rapto e a coação física. Mas o Direito à liberdade não é absoluto, dado que o próprio artigo 27º da CRP prevê, no nº 2 e nº3, algumas restrições tipificadas em que é admissível a privação total ou parcial da liberdade, sendo assim, a lei não pode criar outras medidas privativas desse direito fundamental. 

   Já o Direito à segurança, segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira (2014, p.479), consubstancia na garantia de exercício dos direitos fundamentais, prerrogativa dos indivíduos, cabendo ao Estado assegurar esse exercício liberto de qualquer tipo de ameaça ou agressões. O Direito à segurança é composto por duas dimensões, negativamente, o direito de defesa contra agressões por parte do Estado, e positivamente, o direito à proteção do Estado contra agressões de terceiros.

   A consagração desses dois direitos fundamentais no mesmo artigo evidencia uma dependência entre os mesmos, insinuando a necessidade de se criar um equilíbrio para que eles possam ser tutelados de forma coerente e avença.

   O Estado de Direito é responsável por garantir a ordem democrática, os direitos dos cidadãos e a sua segurança, motivo pelo qual a Constituição prevê um conjunto de mecanismos incumbidos de efetivar tais objetivos, procurando sempre a proporcionalidade na prossecução desses fins, com vista a assegurar tanto a liberdade e a autonomia dos particulares como também a segurança coletiva.

   Neste sentido, a CRP consagra a responsabilidade do Estado na proteção dos particulares contra agressões, no seu artigo 272º, nº1, atribuindo a polícia a função de defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos. Sendo assim, para além de um fim funcional da polícia, os direitos fundamentais, como a liberdade, materializam um limite da atuação policial.   

   O dever de proteção previsto no artigo acima citado não habilita as forças de segurança de violar qualquer norma jurídica referente aos direitos fundamentais, no entanto, a articulação do binómio liberdade e segurança é uma tarefa complexa, uma vez que é recorrente a colisão dos mesmos em cenários concretos. Portanto, a tarefa das forças de segurança compele as mesmas à atuar sem violar ilicitamente à liberdade dos particulares, o que exige uma adaptação recorrente no exercício das funções constitucionalmente consagradas, para que esse exercício seja eficaz, sem por em causa os direitos e os interesses legalmente protegidos dos cidadãos. A complexidade verifica-se pelo facto da atuação policial ser potencialmente lesiva aos particulares, e por outro lado, uma obrigação do Estado para assegurar o interesse público em causa, nesse caso, a segurança coletiva.

3. A atuação policial e o princípio da proporcionalidade

   A atividade da polícia corresponde a uma função administrativa do Estado, incorporando responsabilidades de ordenação e garantia na prossecução da satisfação das necessidades coletivas, tal como, a segurança interna do Estado, dos seus cidadãos e respetivos bens e da tranquilidade pública em geral.

   A Constituição da República estabelece no artigo 266º, nº2 que os órgãos e demais agentes administrativos devem exercer suas competências de acordo com os princípios da igualdade, da imparcialidade, da boa fé e da proporcionalidade, ou seja, os agentes de segurança, no emprego dos seus poderes de coerção, devem exercê-los assegurando que extensão e profundeza do ato é comedida para lcançar os objetivos pretendidos, sendo assim, não é aceitável a coerção pelo agente de segurança, quando a mesma verifica-se desnecessária ou inadequada para o caso em concreto. Também importa salientar que a prevenção de crimes deve ter sempre a preocupação de respeitar os direitos, liberdades e garantias, tal como consta do artigo 272º, nº2 e nº3 da CRP, estando o poder policial sujeito a lei e aos princípios do Direito, nomeadamente o já mencionado princípio da proibição do excesso. No entanto, a doutrina diverge no espoco de aplicação dessa norma constitucional. Autores como Sérvulo Correia defende que é impossível prever todas as situações no qual a polícia pode ser chamada a responder, ou por suas palavras, “devido a pluralidade ilimitada de circunstâncias em que os perigos públicos exigem ações preventivas por parte da Administração não se compadece com a exigência de uma tipificação normativa de todas as possíveis condutas” (Correia, cit. Por Sampaio, 2012, p. 128). Em oposição, Gomes Canotilho e Vital Moreira defendem que toda a atuação policial têm de ter fundamento legal, bem como as medidas individualmente consideradas, que devem estar definidas na lei.

   O legislador constituinte, nos termos do artigo 272º, nº4, limitou-se apenas a consagrar que a lei fixe o regime das forças de segurança, e, portanto, não chegou a tipificar e nem a regular o uso dos meios que estão a disposição da polícia no exercício de suas competências. Como não basta a mera proclamação de princípios, ao abrigo deste artigo, o legislador ordinário aprovou o Decreto-lei nº457/99, de 5 de Novembro, que tipifica e regula o uso de um meio coercivo em específico, o recurso a arma de fogo. O legislador teve a preocupação de impor condicionantes ao uso da força, principalmente o uso de armas de fogo, vista a necessidade de salvaguardar o direito à vida, o direito à integridade física e a dignidade da pessoa humana. É evidente que diante de um momento crítico, os agentes de segurança são chamados à tomar decisões repentinas, sendo assim, esse diploma veio, através da formulação clara de procedimentos, atender a essas preocupações, facilitando a adoção do comportamento adequado ao desempenho das funções policias face ao caso concreto. Nesse sentido, o diploma em análise prevê, no seu artigo 2º, o princípio da necessidade e da proporcionalidade, dispondo que o recurso a arma de fogo só é permitido quando se mostre absolutamente necessário, como medida extrema, quando outros meios menos lesivos se mostrem incapazes de fazer face a circunstância em concreto. No emprego da arma de força, o agente policial deve se empenhar para minimizar as lesões e danos, no sentido de preservar a vida humana.

    Mas o emprego da arma de fogo não é, felizmente, a ofensa mais usual em Portugal. Um exemplo característico da ofensa ao princípio da proporcionalidade é o uso desproporcional de violência por parte das forças de segurança em eventos desportivos, ou eventos em que verifica-se uma aglomeração de pessoas que foge do controlo. Em casos como este, a polícia é chamada a impor a ordem e a segurança, mas devido ao alvoroço, acaba por recorrer aos meios coercivos sem qualquer discernimento. 

   Com o objetivo de cristalizar ainda mais o princípio em comento como limitador da atuação policial, vale apresentar outros exemplos, com a perseguição policial. Uma das consequências do aumento de circulação de veículos é a perpetração de crimes com recurso aos veículos. Nesse cenário em que existe um crime, o agente de autoridade terá que agir, e, portanto, a perseguição policial após a verificação de um ato ilícito não consubstancia um problema, como também não se materializa um problema a perseguição motorizada iniciada por um contraordenação, em que o particular não acata as ordens do agente fiscalizador. Contudo, os direitos de terceiros nunca podem ser colocados em causa, sendo esses os casos que o problema da proporcionalidade manifesta-se. O agente fiscalizador não pode adotar uma condução perigosa após a tentativa de fuga do infrator, colocando em causa a segurança dos demais utentes da via. A proporcionalidade de uma perseguição deve ser analisado enquanto o bem que se visa alcançar, que é combater o sentimento de impunidade, insegurança e punir o infrator, e o bem que se sacrifica, ou seja, a possibilidade de lesões e danos de pessoas e de bens superiores aos que se visa alcançar. Sendo assim, segundo Vasco Pereira da Silva, em alguns casos não se justificará a perseguição do infrator, devendo os agentes de segurança cessá-la, dado que eventualmente o infrator será encontrado, não estando em causa um problema de impunidade.

    Por conseguinte, é necessário haver maneiras de reação contra abusos no exercício do poder policial. Como já foi mencionado o Direito à segurança é composto por duas dimensões, sendo a negativa, aquela que prevê o direito de defesa contra agressões por parte de agentes administrativos. Em um Estado de Direito, certamente existe meios de tutela dos direitos fundamentais, feita através de um controlo jurisdicional dos atos policiais, dado que seria inadmissível qualquer tipo de imunidade. Por meio do contencioso administrativo, existem várias vias processuais, como a impugnação de regulamentos policiais, a condenação ao pagamento de indemnizações pela prática danosa de medidas policiais, entre outras. A responsabilidade do Estado por atos de polícia encontra-se prevista no artigo 271º da CRP, sendo os agentes do Estado responsáveis, civil, criminal e disciplinarmente pelas ações e omissões praticadas no exercício de suas competências, se desse exercício, se verificar violações dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. Para além desse, a Constituição da República consagra no seu artigo 22º a responsabilidade civil direta do Estado e demais entidades públicas , bem como dos seus agentes, quando a atuação policial extrapola os limites legais, ou seja, na verificação de abuso ou desvio do poder, que operem ao cidadão danos na sua esfera patrimonial e não patrimonial. Concretizando essa norma constitucional, o  legislador ordinário aprovou a lei nº67/2007, de 31 de dezembro, que regula o regime da responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas.

 

4. Conclusão 

   Em suma, o poder de polícia não é sem fim e a discricionariedade não traduz-se em liberdade de atuação, no sentido de que as forças de segurança podem fazer aquilo que bem entenderem dentro do espaço de atuação atribuída pela norma de competência. Independentemente de se tratar de atos maioritariamente discricionários ou vinculados, a atuação policial deve ser feita com respeito ao princípio da proporcionalidade, sob pena de desvirtuamento do interesse público.

   A atuação da polícia dentro do quadro da legalidade, não implica um dever de indemnizar, salvo as exceções previstas na lei, como a responsabilidade pelo sacrifício. Mas de modo geral, o excesso da ação policial determina a responsabilidade extracontratual do Estado, o que evidencia a relevância da proporcionalidade nos atos de polícia administrativa, de modo a condenar abusos ou desvios de poder. Dessa forma, a incidência do princípio  de direito administrativo da proporcionalidade dos meios aos fins significa que o poder de polícia não necessita ir além do necessário para o prossecução do interesse público,  a sua intenção não é extinguir os direitos individuais, mas assegurar o seu exercício, condicionando-o ao bem estar social, só podendo reduzi-los quando estiverem em conflito com interesses maiores da coletividade e na medida estritamente necessária à consecução dos fins do Estado.

 

Guilherme Silva, nº68178, subturma 15B

5. Referências

CAETANO, Marcelo, Manual de direito administrativo. Coimbra: Livraria Almedina, 1991

AMARAL, Diego Freitas, Curso de Direito Administrativo. Volume II, 4ª Edição, Almedina, 2018

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Ed. Almedina, 2010

OTERO, Paulo. Revolução Liberal e Codificação Administrativa: In Estudos em Memória do Professor Doutor João de Castro Mendes. Lisboa: LEX Edições Jurídicas, 1995

CANOTILHO, J. G. e. MOREIRA, V, Constituição da República Portuguesa Anotada. Volume I 4ª edição, Coimbra Editora, 2014

CANOTILHO, J. G. e. MOREIRA, V, Constituição da República Portuguesa Anotada. Volume II 4ª edição, Coimbra Editora, 2014

CLEMENTE, P., Cidadania Polícia e Segurança, Lisboa: Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna, 2015

SILVA, Vasco Pereira, Aulas Teóricas, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2024