Aminata Djau Juara 

                                             Ato administrativo

            O conceito de ato administrativo

A grande diversidade das formas de atuação no exercício da função administrativa impõe a compreensão de várias distinções, já referidas, que relevam para uma construção dogmática neste domínio.

A distinção básica entre a atividade administrativa sujeita (exclusiva ou principalmente) ao direito privado (gestão privada) e atividade regulada pelo direito público.

Também temos, em especial entre os atos de direito público, a diferença entre factos jurídicos (ações materiais e comportamentos) e atos jurídicos.

Portanto, os atos jurídicos de direito públicos podem ser atos negocias e atos unilaterais praticado no exercício de poderes de autoridades. Entre atos unilaterais de autoridade, distinguem -se os atos gerais e abstratos (regulamentares) dos atos individuais e concretos.

De acordo com o preceituado no artigo 148º, do CPA entende-se por atos administrativos “as decisões que, no exercício de poderes jurídica administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Portanto, os atos administrativos consistem em estatuição emanada pela administração publicas ao abrigo de normas de direito público sobre uma situação individual e concreta.

O “conceito de «ato administrativo» foi construído na época liberal, quando era tipicamente um ato de autoridade, em regra desfavorável, no contesto de uma administração de “agressiva”. Na transição para o estado social, perante a intensificação e diversidade da atividade dos órgãos administrativa non exercício da função administrativa, o conceito de ato administrativo passa a abranger também outro tipo de atuações, autorizavas, concessórias, de prestação, de certificação, etc.

Ato administrativo em sentido próprio, não é qualquer ato praticado pela administração. É no contexto desta, que um ato administrativo é visto como um ato regulado por disposição de direito público, um ato jurídico decisório, praticado no exercício de poderes de autoridade, relativo a uma situação individual e concreto, em princípio, com eficácia externa.

Desde cedo foi possível distinguir um conceito consensual de ato administrativo em sentido amplo, que havia de ser um ato jurídico, unilateral e concreto, subordinando a um regime de direito público. Em contrapartida, Não se pode afirmar hoje que basta haver um interesse público para que haja um poder-dever de atuação administrativa, ou que basta a existência legal de uma tarefa administrativa para que a Administração deva ou sequer possa atuar através de meios imperativos unilaterais.

De acordo com a perspetiva do professor “Fretas de Amaral”, na sua concepção, da origem e evolução do conceito de ato administrativo, conceito, natureza e estrutura administrativa que foi construído com base em consideração de natureza jurisdicional. A noção de ato administrativo surge para delimitar as ações da administração pública excluindo por lei da fiscalização dos tribunais judiciais. Portanto, é havido como atos administrativos aqueles que se encontram inseridos num procedimento administrativo, e cujo conteúdo seja suscetíveis de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigos 51º/1 do CPTA), dominados por atos, “atos destacáveis.

A conceção doutrinal acerca do conceito de ato administrativo, entre meados do século XIX surge o conceito o conceito de ato administrativo com função processual que descrevemos- primeiro em frança, depois na Alemanha, na Itália e na generalidade dos países que sofreram a influencia do sistema administrativa de tipo francês.

A primeira coincide com os primórdios da revolução francesa, a noção do ato surge para delimitar as ações da administração publico excluída por lei da fiscalização dos tribunais. Os legisladores interpretaram o princípio da separação de poderes como implicando a absoluta abstração dos tribunais judiciais de intervir na atividade administrativa. As queixas que esta atividades suscitasse da parte dos particulares devem ser apreciadas e resolvidas por órgão da própria administração, não como superiores a quem recorrer por via hierárquica, mas como juiz da legalidade do ato impugnado. Foi a lei de 16 do Frutidor do ano III (de 3 de setembro de 1795), na sequência da lei de 16/24 de agosto de 1790, que, subtraiu os atos administrativos á jurisdição dos tribunais judiciais. A segunda, fase começou como a constituição de 18-19 do Brumário, setembro de 1799- responsável pela criação do conselho de estado, tendo um fim completamente diferente, isto é, definir as atuações da administração publica submetidas ao controle dos tribunais administrativas, apenas com vista a impor respetiva eliminações jurídicas.  

Na aula do dia 24/04/2024, a convite do professor regente (Doutor Vasco Pereira da Silva), tivemos a aula com a (Professora Nelly Ferreira, da Universidade de Cérgy-Pontoise, Paris), que falou sobre o ato administrativo em sentido francês.

O ato administrativo, são atos decisivos com efeitos imediatos e com consequência jurídica. Podem ser regulares e não regulares; dentro destes temos atos interpretativos e não interpretativos que é objeto de recurso decisivo. Tratava- se de um conceito que funcionava aos serviços da independência da administração perante o poder judicial.

O que se pretendeu do início com a noção de ato administrativo foi identificar as atuações da administração publica sobre as quais os tribunais judiciais não podiam pronunciar. O ato administrativo passou a ser um conceito ao serviço do sistema de garantia dos particulares. Isto resulta da atual redação do artigo 268º/4 da constituição portuguesa de 1976: garante à tutela jurídica efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, o reconhecimento desses direitos.

Também existe uma categoria de atos decisivo; categorias circulares que não tem a consequência jurídica. São as mediadas da interpretação que não produzem efeitos jurídicos e são interpretativas. estes atos eram controlados pelo sistema política do país.

Após a evolução, o juiz administrativo tomou o conhecimento de interpretação circular- que são disposição que integrava a ordem jurídica, que é conhecido como circulares regulamentares que modificam a ordem jurídica. É considerado verdadeiramente um ato jurídico. A decisão da justiça pelo juiz administrativa, diz que devem ser fiscalizados pelos tribunais e devem ser interpretadas. As circulares imperativas, explica o ato administrativo ou a lei, mas não modifica a lei.  

Atos não interpretativas, linhas diretas, que antes era conhecida como diretivas, que são medidas que dão orientação para a finalidade da lei, explicando a forma da linha dos diretivos. Explica a forma da linha do diretivo. a não sobre carregar o juiz também não pode ser o objeto de recurso administrativa.

Em 2004, passa a ser o objeto de justiça administrativa. recomendações, cartas, que são medidas que vem da mesma maneira para mostra a comportamento, sem ter um caracter autoritário, que não é tão clássico nem unilateral como o direito clássico. Passaram a ter efeitos jurídicos que é controlado pelos juízes, que não controlava os atos decisivos.

Os atos que não são controlados pelos juízes; são as medidas da ordem pública, medidas do funcionamento dos serviços públicos, esta medida tem consequência publica sobre as entidades publicas. Também não eram controlados, e funcionava nos anos de 1978. Na época o direito era controlado, o prisoneiro não tinha acesso o direito, os cidadãos nada podia fazer.

Outro problema respeita à qualificação como ato administrativo do ato negativo expresso, que surgiu em face da não impugnabilidade isolada do indeferimento, resultante da inclusão dessas situações, pela reforma processual de 2002/2004, no âmbito da ação de condenação à prática de ato devido (artigo 67.º, n.º 1, alínea b), do CPTA) – como, perante o indeferimento de um pedido, o interessado não pede, em regra, ao tribunal que anule o ato, mas que condene a Administração ao deferimento, suscita-se a dúvida sobre se o indeferimento tem a força decisória própria de um ato administrativo (embora por nossa parte entendamos que sim, como se dirá).

A posição dominante na doutrina e jurisprudência portuguesa até 1989

Um conceito substantivo amplo de atos administrativos, atos de autoridade praticantes por um órgão administrativa, exercício de poderes administrativas que visa produzir efeitos jurídicos num caso concretos. As críticas dessa conceção tradicional, um conceito restrito de ato administrativa fundamenta-se atualmente na necessidade de uma construção jurídica substantiva coerente e homogénea, com relevo doutrinal e pratica, que engloba, os atos princípios da administração, as decisões administrativas as quais a lei reconhece força jurídica para a definição unilateral (favorável ou desfavorável) e estável da esfera jurídica dos particulares.

. O regime substantivo e procedimental previsto no CPA e também o regime de impugnação judicial da lei processual são aplicáveis em primeira linha aos “atos administrativos” em sentido estrito, sem prejuízo da aplicabilidade, total ou parcial, desses regimes legais a outras figuras, por extensão ou em concorrência, designadamente quanto ao regime processual, que obedece a uma lógica dominante de proteção judicial efetiva e adequada.

O controlo jurisdicional da atividade administrativa justifica-se designadamente para aqueles atos que, pela sua natureza, por serem decisões de autoridade com efeitos externos, que afetam o interesse dos particulares e são potencialmente lesivos das posições jurídicas, devem ser sujeitos á garantia constitucional de impugnação judicial para uma proteção jurisdicional efetiva dos cidadãos. No entanto, hoje este argumento não é decisivo, porque a garantia judicial efetiva dos particulares perante a Administração é plena e não está limitada à impugnação de decisões administrativas – estar em causa um ato administrativo apenas significa que há lugar à utilização de um certo pedido (impugnatório), sob a forma específica de Acão administrativa especial.

E, do desposto no artigo 2º/2 do CPTA “a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativas” para efeitos de obter a anulações ou declarações de nulidade ou inexistências de atos administrativos ou a   condenação da administração á pratica de ato administrativo legalmente devido. Porem, o conceito de ato administrativo não preenche apenas a mencionada função no plano da justiça administrativa. Como técnico da criação de efeitos jurídicos, o ato administrativo impugna a relação jurídica sobre a qual incide, o conteúdo do ato administrativa entre vários elementos. Uma vez praticado um ato administrativo, até que o mesmo modificado, anulado ou revogado, os direitos e deveres dos sujeitos da relação jurídica objeto de tal ato são dele resultante. Aplicação da norma jurídica geral e abstrato, seja ela vinculativa ou discricionária é a função substantiva da categoria do ato administrativo. O conceito substantivo de ato administrativo é formulado no artigo 148.º do CPA: “consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.

Como diz o professor doutor, Vasco Pereira da Silva, o ato administrativo releva «do ponto de vista procedimental, dado que se trata de uma forma da atuação que é praticada no decurso de um procedimento, que pode ser mais ou menos extenso, consoante os casos, no qual os particulares são chamados para participar.

O conceito adjetivo de ato administrativo surge em dois níveis: o conceito constitucional de ato lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos configura a garantia de sindicabilidade judicial efetiva (artigo 268.º, n.º 4, da CRP); por sua vez, o conceito de ato administrativo impugnável da legislação processual administrativa define o âmbito próprio da ação administrativa (artigo 51.º do CPTA), abrangendo obrigatoriamente os atos administrativos com eficácia externa, ainda que inseridos num procedimento.

Características do Ato administrativo

Ato de conteúdo decisório- aproximando-o do conceito de ato materialmente definitivo não se esgota numa declaração de ciência.  Que resulta de uma conduta voluntaria por parte da administração pública e consubstancia uma declaração unilateral.

No exercício de poderes jurídicas-administrativa- praticada por qualquer entidade que independentemente da sua natureza exerça sob um prisma funcional atividade administrativa, pois os atos administrativos não apenas emanados de órgãos da administração públicas

Como produção de efeitos jurídicos externos- decisões que produzam efeitos nas relações jurídicas de uma coisa.

Numa situação individual e concreta – o que o primeiro distinguir do regulamento administrativa, no sentido geral e abstrato.

É na obrigatoriedade que se reside a força do ato administrativo que justiça que ele seja qualificado como uma manifestação de poder no sentido em que exprime poderes de definição jurídica unilateral que os eventuais interessados têm o ónus possibilidade de exigirem a respetiva eliminação da ordem jurídica. o conceito de executoriedade refere-se á capacidade de a administração proceder á execução, pelos seus próprios meios, das suas decisões que tenham conteúdo necessárias para concretizar o que foi assente no plano de direito. É importante não esquecer que a administração pública só dispõe de autotutela executiva nos casos em que a lei expressamente lhe confere o poder de proceder á execução forcada dos seus atos administrativos quando estes não tenham sido espontaneamente cumpridos- princípio de igualdade administrativa, do qual resulta que por regra o legislador deve definir de modo densificado, os pressupostos de que depende da possibilidade de administração  praticar atos jurídicos e realizar operações matérias de execução coativa das determinações contidas em ato administrativo, em conformidade com as exigências inerente caso de á precedência de lei.  No que refere á determinação das formas a execução coerciva dos atos administrativo da coisa e a possibilidade da execução sub-rogatória por terceiro em caso de incumprimento de obrigação de prestação de facto fungível.

A estrutura do Ato Administrativo

O ato administrativo é composto pelas seguintes componentes estruturais ou elementos essenciais.

a)     Elemento subjetivo: sujeito “autor do ato administrativo e destinatário desse ato”

em regra, a administração publico e um particular, os dois sujeitos de direito que podem ser duas pessoas coletivas ou duas pessoas privadas. podendo ser duas pessoas coletivas públicas ou duas pessoas coletivas privadas. Poderá ainda ocorrer que o ato ponha em relação mais que duas pessoas: atos multipolares, direcionados erga omnes com eficácia em relação a terceiros, suscetíveis de afetar múltiplos particulares; e os atos reais, sendo todos os sujeitos destinatários, pois o ato é dirigido erga omines

b)    Elemento objetivo: conteúdo “objeto imediato”. O conteúdo é a substância da decisão voluntária em que o ato consiste, fazendo dele parte a decisão principal tomada (conteúdo principal, necessário, que permite identificar o ato) e as clausulas acessórias (conteúdo acessório que é facultativo). O objeto é a realidade exterior sobre a qual o ato incide.

c)     Elementos formais: forma ou modo de exteriorização da vontade administrativa por via do ato administrativa. Não deve se confundir a forma do ato administrativa com a forma dos documentos em que se contenha a redução a escritura de atos administrativas.  São ainda relevantes as formalidades prescritas pela lei para serem respeitadas na fase de preparação da decisão ou na própria fase de decisão, consistindo estas nos trâmites que a lei manda observar com vista a garantir a correta formação da decisão administrativa à luz do interesse público, bem como o respeito pelos direitos subjetivos e interesses legítimos dos particulares. As formalidades, ao contrário da forma, não são elementos do ato, sendo-lhe anteriores, posteriores ou contemporâneas.  

d)    Elemento funcionais: causa, motivos e fim (estatuição). A causa é a função jurídico-social de cada tipo de ato administrativo e, por outro lado, o motivo típico imediato de cada ato administrativo. Os motivos são todas as razões de agir que impelem o órgão da administração a praticar um certo ato administrativo ou dotá-lo de um determinado conteúdo. Os motivos (porquê?) distinguem-se da causa, por esta ser o motivo típico imediato e os motivos englobam os motivos mediatos e atípicos. Nos motivos determinantes destacam-se os fundamentos da decisão, isto é, as razões de facto e de direito que determinaram a decisão. O fim (para quê?) é o objetivo ou finalidade a prosseguir através da prática do ato administrativo. Devemos distinguir entre o fim legal, isto é, o fim visado pela lei na atribuição de certa competência a determinado órgão e o fim efetivo, ou seja, o que seja prosseguido de facto pelo órgão num determinado caso.

 

Classificação dos atos administrativos

verifica-se uma multiplicidade das classificações doutrinárias, resultante da variedade possível dos critérios adaptados, bem como uma disparidade, decorrente da falta de consenso entre os autores quanto ao alcance dos conceitos utilizados. Algumas classificações de ato administrativos com relevo pratico.

Atos de eficácia duradoura, cujos efeitos (em contraposição aos atos de eficácia instantânea) não se esgotam no momento da sua prática e criam uma relação jurídica que se prolonga no tempo; Atos negativos, não conferem os efeitos pretendidos, designadamente o indeferimento expresso de requerimentos e a recusa de apreciação de pedidos; Atos constitutivos de direitos, enquanto atos que visam constituir posições jurídicas subjetivas favoráveis na esfera jurídica dos destinatários ou de terceiros; Atos provisórios, atos cujo efeitos dependem necessariamente de uma futura pronuncia definitiva. Atos precária, efeitos podem terminar por estarem sujeitos a revogação discricionária, ou por dependerem de condições resolutivas. Pré-decisões, entendidas como os atos que, precedendo o ato final de um procedimento ou o ato que define a situação jurídica do interessado no âmbito de outro procedimento, decidem, perentória ou vinculativamente, sobre a existência de condições ou de requisitos de que depende a prática de tal ato. Têm como subcategorias os atos prévios – aqueles que, embora decidindo sobre um aspeto relevante da decisão final, não constituem, só por si, efeitos jurídicos na esfera do destinatário (não constituindo atos administrativos em relação a estes) –, e os atos parciais – decisões constitutivas de efeitos externos antecipados no que respeita a uma parte ou a um aspeto da decisão final global.

Menções Obrigatórias no ato administrativo: isto é, referências ou indicações que devem sempre constar do ato praticado sob forma escrita, para melhor o identificar e esclarecer. Estas são determinadas no artigo 151º do CPA, podendo estas ser exigidas em todo e qualquer ato: indicação do autor do ato, dos destinatários, do conteúdo da decisão, da data da decisão e a assinatura do seu autor ou representante; ou apenas quando for caso disso: menção da delegação ou subdelegação de poderes, enunciação dos antecedentes de facto que estiverem na origem da prática do ato quando relevantes; e a fundamentação da decisão quando exigida por lei. Os aos que omitam a totalidade das menções obrigatórias e aqueles que falte a indicação do conteúdo ou sentido da decisão são nulos, por carência absoluta de forma legal (161º/2 alínea g) CPA). Se ocultarem elementos necessários à boa compreensão do ato pelos seus destinatários ou à determinação da legislação aplicável e do prazo de impugnação administrativa ou jurisdicional estão feridos de violação da lei ou de vício de forma, sendo por isso anuláveis (163º CPA) - alínea a), b), c), d) e g). Se dificultarem a organização da defesa, administrativa ou jurisdicional, dos destinatários, sem a inviabilizarem são irregulares- produzem os seus efeitos típicos embora possam gerar alguns efeitos diferentes dos comuns, como a responsabilidade civil e disciplinar- como no caso da existência de delegação de poderes sem que essa seja mencionada.

 

 Bibliografia:

Amaral, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, 4 edição, 2018,

 Andrade, José Carlos Vieira de, Lições de Direito Administrativo empresa Coimbra, 5 edição, 2017,

 Sousa, Marcelo Rebelo de / Matos, André Salgado de, Atividade Administrativa, 2ª edição, 2009, tomo III

Otero, Paulo, Manual de Direito Administrativo, vol. I, Almedina, Coimbra, 2015.

Otero, Paulo, Direito do Procedimento Administrativo, vol.I, Almedina, Coimbra, 2016.