Aminata Djau Jaura 

 

                           Forma e interpretação do contrato administrativo

Antes de entramos na forma e interpretação do contrato administrativo, falaremos um pouco sobre o conceito de contrato administrativo e o problema de formação do contrato. Os contratos são atualmente um instrumento normal da atividade administrativa, a par do ato administrativo e do regulamento administrativo, sendo, disso exemplos, os contratos com objeto passível de ato administrativo e os contratos administrativo com objeto passível de contratos de direito privado. Os contratos administrativos são um modo natural em que se expressa a atuação de administração publica. Portanto, concordamos com o Luís Cabral de Moncada, quando afirma que o tratamento da noção de contrato administrativo, apesar de positivamente esclarecido, não é fácil nem muito claro e recorre o (artigo 200º/1 e 3), do CPA, consagra a admissibilidade de os órgãos da administração celebrarem contratos administrativo, na prossecução do interesse público: “os órgão da administração público podem celebrar contrato administrativo, sujeito a um regime substantivo de direito administrativo”, e na prossecução das suas atribuição ou dos seus fins.

Em Portugal, como em outros países de influência francesa, a utilização de contratos de direito administrativo foi inicialmente admitida para satisfação de necessidades de gestão: execução de obras (sobretudo através de contratos de empreitada), aquisição de bens e serviços e administração do domínio público. Estes contratos constituíam, contratos de colaboração subordinada, nos quais se incluíam clausulas exorbitantes, que implicavam a reserva de poderes por parte da administração, considerados indispensáveis ou convenientes para realização do superior interesse público poderes de direção e de modificação ou rescisão.

Esta concepção de contrato administrativo remetia para a distinção entre direito administrativo e direito privado, através da adoção de um critério estatutário, associado ao objeto, com base em diversos tópicos doutrinais – a “administrabilidade” do contrato resultava, conforme os casos, de os sujeitos serem públicos, de haver uma relação de supremacia, de a finalidade ser de interesse público, ou, em última análise, de o contrato se desenvolver em uma “ambiência” de direito público. O código do procedimento administrativo (CPA) estabelece uma definição de contrato administrativo como “acordo de vontade pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa”, operando de acordo com o entendimento geral, uma distinção relativamente ao contrato de direito privado da administração. O código dos contratos públicos (CCP), aprovado pelo decreto 18/2008, de 29 de janeiro, segue uma caminha diferente.  Citando, Raquel Carvalho, diz que o conceito de contratos públicos não esgota no universo de contratos a que o código se pode aplicar, os contratos públicos abrangem também alguns contratos de direito privado que são celebrados pela administração pública.

A matéria relativa á formação dos contratos administrativo é aplicável, desde logo, o código dos contratos públicos e lei especial e apenas, na ausência de lei própria, aplicar-se-á subsidiariamente o código do procedimento administrativo (201º/1 e 2, do CPA. Importa salientar, a relevância da aplicação dos princípios da transparência, igualdade e concorrência, de influência do Direito Europeu, sobretudo no que concerne aos “contratos que abranjam prestações sujeitos á concorrência de mercado”, nos termos do artigo 210º/2 do CPA.

Sobre o problema do formação do contrato administrativo

No que respeita à formação dos contratos, os contratos administrativos seguem a disciplina geral comum a todos os “contratos públicos”, constante da Parte II do CCP, na medida em que lhes seja aplicável. O critério principal para determinar o âmbito de aplicação das normas procedimentais do código diz respeita a um determinado tipo contratual (artigos 5º/1 e 16º/1) as entidades adjudicantes”, as pessoas coletivas públicas e o organismo publico tem de seguir um dos procedimentos pré-contratuais regulados pelo CCP para a formação de quaisquer contratos, cujo objeto abranja prestações que, designadamente em razão da sua natureza ou das suas características, bem como da posição relativa das partes no contrato ou do contexto da sua própria formação, estão ou sejam suscetíveis de estarem submetidas à concorrência de mercado.  quando se trate de contratos inter-administrativos (celebrados entre pessoas coletivas públicas) e de contratos celebrados por organismos públicos, só os contratos que abranjam as prestações típicas das referidas espécies contratuais (com exceção do contrato de sociedade) estão sujeitos às regras de formação previstas na Parte II do CCP (artigo 5.º, n.º 8).

Forma e interpretação do contrato administrativo

1.     A forma do contrato administrativo

A solenidade, reflexão e prova são, as apontadas pela doutrina para justificar a sujeição de certos contratos a uma forma especial. A solenidade, ora, a adoção de modos formais faculta justamente essa possibilidade, enquanto a reflexão é normalmente associada a um certo lapso de tempo, possibilidade à parte o amadurecer das soluções que, se irão constituir, modificar ou extinguir. Prova uma vez que existe um documento escreto facilita a demostração ulterior da sua ocorrência. No domínio dos contratos administrativos, tal como sucede em relação aos atos administrativos, a de que devem ser celebrados por escrito, artigo 94º/1, do CCP garante a regra aplicável aos contratos públicos. São contratos solicitados com a frequência- contratos administrativos mais predominantes

A solução legal justifica-se por razões de segurança jurídica, que se faz sentir de modo particular neste domínio. Em regra, os contratos verbais, pelo graves inconveniência de toda a ordem a que a sua generalização daria lugar a inexistência de registo, incerteza do conteúdo, dificuldade de prova. Acresce que os contratos administrativos com objeto possível de ato identificação da razão, revestir a mesma forma dos atos que substituem ou exigida para a atribuição dos poderes em causa, portanto, os atos administrativo relativamente á execução do contrato são praticados por escrito, assim como os acordos endocontratual destinados a substituir a pratica de tais atos (art.310). por outro lado, assinale-se que os contratos modificativos ou extintivo não podem revestir forma solene do que a dos contratos modificados ou extintos (art.311º/1, al. A) e 330º/b, em conjugação com art. 331º/3.

2.     A interpretação e a integração do contrato administrativo

O contrato administrativo é uma fonte de relações jurídica administrativas (art.279º). a aplicação subsidiaria a tais relações de leis administrativo especiais, do CCP, dos princípios e das restantes normas administrativos (art.280º), somente na falta desta tem lugar a aplicação do direito civil (280º/4), do CCP. Portanto, as declarações do contraente públicos sobre interpretação do contrato são meras declaração negativas, pelo que não se impõe ao contraente privado, salvo no que toca com o mínimo que o exercício dos poderes de confirmação contratual exige o art.307º/1, com efeito de negócio jurídico bilateral, também é de igual modo com as declarações jurídicas contratuais das partes com

Sendo certo que a atividade interpretativa da Administração permite a importação de normas de direito civil, em última hipótese, a verdade é que as regras de interpretação dos contratos de Direito Privado não se adequam, por importação asséptica, à realidade da função e atividade administrativas35. Desde logo, a Administração está adstrita à prossecução do interesse público e vinculada ao Princípio da Juridicidade. Como denota SÉRVULO CORREIA “[…] tem a maior relevância considerar as consequências de os contratos administrativos se subordinarem em última análise ao princípio da legalidade administrativa e não da autonomia privada. No Direito Público como no Direito Privado, o elemento decisivo para a classificação é a análise e a valoração de cada preceito. […] No Direito Administrativo, a superintendência do princípio da legalidade conduz à conclusão inversa: a da presunção do carácter injuntivo das normas como critério de interpretação”. Para a interpretação dos contratos administrativos são usados os seguintes elementos: tem sido avençado pela doutrina os seguintes elementos de interpretação: (i) elemento linguísticos; (ii) elementos genéticos; (iii) elemento sistemáticos; (iv) elemento de comportamento posterior. Como referem MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO MATOS “[…] sendo o contrato administrativo estruturalmente semelhante aos contratos de direito privado, poderia parecer evidente a importação, para os primeiros das regras de interpretação vigentes [art. 236.º a 239.º do Código Civil] para os segundos. As regras da interpretação dos contratos administrativo devem deduzir-se a partir do sistema de direito administrativo. Quanto ao primeiro elemento, entende-se como o enunciado linguístico e complexo comunicativo que desembocaram na celebração do negócio jurídico, incluindo, naturalmente, as declarações das partes e as cláusulas contratuais. Relativamente ao elemento genético, este prende-se com a análise dos atos jurídicos praticados no procedimento pré-contratual, designadamente, com análise do caderno de encargos, respostas no âmbito do direito à informação administrativa. No tocante ao elemento sistemático, este poderá ser intrínseco, direcionado para a avaliação do suporte terminológico do clausulado contratual; e também poderá extrínseco, que se socorre dos princípios jurídicos que presidiram à formação do contrato. Por último, os comportamentos das partes, em período posterior à formação do contrato, poderão elucidar os elementos anteriores, nomeadamente, no cumprimento e execução.

 

bibliografia

Andrade, José Carlos Vieira de Lições de Direito Administrativo empresa Coimbra, 5 edição, 2017

 Sousa, Marcelo Rebelo de / Matos, André Salgado de Atividade Administrativa, 2ª edição, 2009

 Otero, Paulo, Manual de Direito Administrativo, vol. I, Almedina, Coimbra, 2015. 

António, Isa, Manual de Direito Administrativo, 3º edição, 2021