A responsabilidade civil da Administração Pública

A responsabilidade civil da Administração Pública

Por Constança Ayres de Sá Fernandes, nº67907, Turma B

A presente exposição foi realizada a propósito da unidade curricular de Direito Administrativo II, da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, sob assistência do Senhor Professor Jorge Pação e regência do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva.

1.     Introdução à temática

A responsabilidade civil consiste na “obrigação de responder pelos danos causados a outrem”, isto é, na obrigação de indemnizar[1].

O instituto da responsabilidade civil remonta aos primórdios das civilizações (Roma e na Grécia Antiga), tendo sido bastante desenvolvido pelos primeiros jurisconsultos. Em particular na Grécia, no século V a.C. Aristóteles determinava que a “justiça comutativa” implicava o dever de reparação dos danos provocados por uma pessoa a outra, sendo que o conceito foi sofrendo alterações ao longo do tempo, especialmente na extensão da sua aplicação ao Estado, e demais entidades públicas.

O instituto afigura-se necessário e imperativo, sendo a sua relevância determinante no seio de sociedades competitivas e abertas ao exterior, perante riscos que podem vir a resultar na existência de um dano. Esta situação verifica-se não só para com os indivíduos, as empresas e outras organizações privadas, mas também para com o Estado e as entidades públicas menores.

Inicialmente, a figura de Estado pressupunha uma atividade não intervencionista, em que o exercício da autoridade pública não podia ser diretamente questionado. Com efeito, numa sociedade dinâmica e concorrencial, mas marcada pela solidariedade dos seus membros, é frequente que os poderes públicos sejam chamados a assumir o papel de garantes da estabilidade ou de promotores de uma maior equidade na distribuição dos rendimentos e sacríficos.

Falamos, por exemplo, de situações de crise económica nas quais são afetos determinados setores da economia no seu todo, que fazem com que o Estado atribua “compensações” ou “ajudas financeiras”. Aqui, passa a exigir-se um “Estado segurador” e uma Segurança Social abrangente, em que mesmo os prejuízos decorrentes de calamidade públicas ou de simples opções políticas sejam repartidos pela sociedade no seu todo.

Embora a responsabilidade civil da Administração Pública apresente algumas particularidades, não é essencialmente diferente do instituto homólogo regulado pelo Direito Privado. Podem ambos ser fonte autónoma de relações jurídicas de natureza obrigacional, a obrigação de indemnizar, ou decorrer do incumprimento de relações jurídicas preexistentes. Sempre que a Administração atue ao abrigo de normas de Direito Privado, fora do âmbito próprio do exercício da função administrativa, também pode ficar constituída no dever de indemnizar os danos causados a terceiros, conforme resulta do disposto no artigo 501.º do Código Civil: “o Estado e demais pessoas coletivas públicas, quando haja danos causados a terceiros pelos seus órgãos, agentes ou representantes no exercício das atividades de gestão privada, respondem civilmente por esses danos nos termos em que os comitentes respondem pelo danos causados pelos seus comissários”.

Neste seguimento releva a referência aos artigos 406.º n.º 1 e 798.º acerca do incumprimento de contratos de Direito Privado celebrados pela Administração Pública, assim como ao n.º 5 do artigo 1.º do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas (Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro). A distinção fundamental entre um e outro regime não se prende, então, quanto aos fins e aos meios, mas sim quanto aos seus pressupostos legais de aplicação.

O instituto da responsabilidade civil tem como função principal, nos dois ramos de Direito, ressarcir ou indemnizar prejuízos que, segundo o curso normal dos acontecimentos, não deviam ter ocorrido, traduzindo-se, consequentemente, na hipótese em que se coloca o lesado na situação em que o mesmo se encontraria de acordo com o que seria habitual acontecer. Considera-se assim que indemnizar significa eliminar a perda in natura, infligida em interesses juridicamente protegidos (reconstituição em espécie ou reconstituição natural). Aquando da impossibilidade de realizar este tipo de reparação procede-se a uma reparação por sucedâneo ou equivalente pecuniário ou, subsidiariamente, à compensação do dano.

Quanto ao caso da Administração Pública, mais precisamente, à atuação desta e dos seus poderes de autoridade pode ter-se, por vezes, que resultem em prejuízos para os particulares. Efetivamente, a título de exemplo, um ato administrativo pode estar inquinado de usurpação de poder, incompetência, vício de forma, violação de lei ou desvio de poder e, por esse motivo, produzir e resultar em danos efetivos ao respetivo destinatário, em prejuízo ao particular.

Constituindo-se uma atuação ilegal ou ilícita da Administração, em princípio, é suscetível de fazer recair sobre a mesma a obrigação de indemnizar os prejuízos causados. Coloca-se então o problema da responsabilidade civil da Administração decorrente do exercício da sua função própria, a função administrativa.

A Administração possui uma grande diversidade quanto à natureza jurídica das suas atuações denotando-se a relação de complementaridade entre o princípio da legalidade, o princípio da sua responsabilidade no quadro de um Estado de Direito.

De acordo com o princípio da legalidade, a Administração consubstancia a prossecução do interesse público, devendo fazê-lo com observância do disposto na lei. Este encontra-se constitucionalmente previsto no artigo 266.º n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, a par do artigo 3.º do Código de Procedimento Administrativo.

Tradicionalmente Marcello Caetano[2] definiu este princípio diante da estatuição de que “nenhum órgão/agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios, senão em virtude de uma norma legal anterior”. Já Freitas do Amaral[3] define-o como a possibilidade única de os órgãos e agentes da Administração Pública agirem com fundamento na lei, dentro dos limites que esta imponha.

Por outro lado, de acordo com o princípio da responsabilidade, a Administração Pública passou a estar sujeita a um dever de boa gestão, responsabilizando-se pela sua atuação, designadamente ao nível do incumprimento de prazos, incluindo a decisão. O desenvolvimento deste preceito encontra-se previsto na Lei n.º 67/2007, na redação conferida pela Lei n.º 31/2008, de 17 de junho, que aprova então o Regime da Responsabilidade Civil extracontratual do Estado e demais entidade públicas[4].

Com efeito, exige-se que o exercício da função administrativa seja feito de acordo com a CRP pelo que, as suas ações ou omissões que sejam lesivas para os particulares deverão ser reconstituídas como se não tivesse ocorrido qualquer tipo de ilegalidade (conforme decorre do artigo 173.º n. º1 do CPA). Quando tal não aconteça, seja por razões atinentes ao regime de execução de sentenças, ou por quaisquer outras razões, assim como em todos os demais casos em que, ou estão em causa atos de autoridade lesivos que não devem ser eliminados, ou operações materiais ilícitas ou especialmente perigosas causadoras de danos a particulares, pode haver lugar à constituição de obrigações de indemnização autónomas.

Aquando das situações referidas, a efetivação da responsabilidade civil realiza-se através de uma ação administrativa comum e corresponde a uma forma de defesa jurídica dos direitos de cada indivíduo, destinada, por conseguinte, a situações de eliminação dos danos causados a tais direitos por atuações públicas. Diogo Freitas do Amaral, referencia o facto de a responsabilidade civil da Administração representar a “última linha de defesa” do Estado de Direito[5].

1.     Direito Vigente

Face ao exposto, releva explanar que no exercício de prerrogativas de poder público na medida em que sejam reguladas por disposições ou princípios de Direito Administrativo, aplica-se o RRCEE (até a pessoas coletivas de Direito Privado e respetivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares), sendo o seu principal objetivo a responsabilização do Estado e dos seus órgãos quando estes atuem contra o disposto na lei, inovando em matéria de âmbito da função administrativa, em exercício de funções e com culpa grave.

A aplicação do direito vigente assenta assim na dicotomia entre os atos de gestão privada e atos de gestão pública. Independentemente da natureza jurídica da entidade ou órgão competente, entramos no âmbito da gestão privada quando “a atividade da Administração se desenvolve sob a égide do Direito Privado”, cujo regime jurídico tem sede no Código Civil, ao passo que para a gestão pública, a sua atividade desenrolar-se-á nos termos do Direito Público, ao abrigo do RRCEE (embora os tribunais competentes para julgar a matéria sejam os tribunais administrativos).

A título exemplificativo, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 0445/13, de 16 de janeiro de 2014, aplicou-se o regime da responsabilidade extracontratual do Estado e das demais entidade públicas aos factos ilícitos imputados a um Hospital do Serviço Nacional de Saúde, o Hospital de São Marcos que teria sido obrigado a indemnizar o autor, de 15 anos, bem como a sua mãe, por danos patrimoniais e morais resultantes da negligência e atrasos da equipa médica.

Analisando a decisão do STA, que versa sobre o acerto da decisão do TCA Norte, não poderia ser aplicável o regime da responsabilidade contratual por se entender que, entre o utente e o Hospital, não haveria nenhum negócio jurídico porque “nem o utente pode escolher o médico, nem os funcionários podem escolher o paciente, devendo a atendimento seguir as regras legais aplicáveis e de acordo com o que for definido pela direção do hospital. Não há, portanto, uma vontade das partes a que a lei atribua efeitos jurídicos, mas sim um serviço público posto à direção dos utentes”, afastando assim a justificação do TCA Norte de presunção de culpa, ao abrigo do disposto no artigo 799.º n.º 1 CC.

Por outro lado, o TCA Norte entendeu aplicar-se o artigo 493.º n.º 2 CC, o que o STA considerou inaceitável porque “os atos praticados no âmbito do Serviço Nacional de Saúde, um Hospital Público, são indiscutivelmente praticados ao abrigo de normas de Direito Público”. Nesta senda, a responsabilidade civil emergente da prática dos atos, ainda que designada “civil”, seria a disposta na Lei 67/2007.

2.     Conceção de responsabilidade subjetiva

A responsabilidade subjetiva respeita à responsabilização, por ação ou omissão, praticada pelos titulares de órgãos da Administração, que seja ilícita e culposa. Trata-se de uma responsabilidade tal como o nome indicia baseada na culpa. No entanto, para que se constitua um caso concreto desta modalidade de responsabilidade civil e, consequentemente, obrigação de indemnizar, é necessário que se verifiquem cinco pressupostos: um facto voluntário, a ilicitude do referido facto, a culpa do agente, o prejuízo e o nexo de causalidade entre o facto ilícito e o prejuízo, de tal modo que se possa concluir que o facto foi causa adequada do prejuízo.

Quanto ao facto voluntário este pode corresponder a um facto positivo, ação, ou a um facto negativo (ou abstenção), uma omissão. A voluntariedade de tais factos significa apenas que os mesmos têm de ser objetivamente controláveis ou domináveis pela vontade. De acordo com Antunes Varela[6] não é necessário que a conduta seja orientada para esse mesmo fim (conduta finalista), para que se fundamente a obrigação.

Relativamente à ilicitude do mesmo, o sentido da qualificação do requisito é-nos dado pelo artigo 9.º, n.º 1, do RRCEE: “Consideram-se ilícitas as ações ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objetivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos”. A legalidade é uma condição necessária, mas não suficiente da ilicitude. Esta implica, para efeitos de responsabilidade da Administração, a violação de posições jurídicas subjetivas de terceiros, com a inerente produção de danos ou prejuízos.

Esta forma de responsabilidade é regida pelo princípio da culpa: só há obrigação de indemnizar caso exista culpa daquele concreto individuo (ou conjunto de indivíduos), cuja ação ou omissão esteja em causa. Trata-se então de uma noção eminentemente subjetiva sendo necessário, desta forma, imputar essa culpa a um ou mais indivíduos que tenham atuado ou omitido atuações, no exercício das suas funções, ao serviço dessa pessoa coletiva. Com efeito, a culpa “implica uma ideia de censura ou reprovação da conduta do agente”[7]. No caso específico da responsabilidade por atos de gestão pública, o legislador estabeleceu, de forma acertada, segundo a orientação de Freitas do Amaral[8], um grau de exigências elevado, sendo que a culpa dos titulares de órgãos, funcionários e agentes deve ser apreciada, em função das circunstâncias de cada caso, à similitude de um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor.

3.     A responsabilidade civil pelo exercício da função politico-legislativa e a situação de anormalidade social resultante de risco pandémico

Face à problemática exposta supra, apresenta elevada relevância prática e teórica referenciar a situação pandémica vivida a partir de 2019, da qual a Administração não foi exceção de sentir os seus efeitos. Em tempos pandémicos, inúmeras medidas tiveram de ser tomadas tendo com a finalidade de mitigar as suas consequências devastadoras, salvaguardando, desta forma, a saúde e a integridade física das pessoas. Ao longo do período pandémico foram denotadas inúmeras problemáticas subjacentes ao exercício da Administração, sendo então possível evidenciarmos as mesmas aquando do estado de emergência. Um dos exemplos mais significativos desta questão tem que ver com o encerramento dos estabelecimentos comerciais e a limitação, ou mesmo o impedimento, da livre circulação de pessoas no território nacional. Questiona-se então se os indivíduos e as empresas afetados por estas medidas restritivas teriam direito a algum tipo de compensação monetária pelos prejuízos tidos.

Primeiramente, cumpre aludir às competências do Estado e demais entidades públicas, responsabilizados pelos danos decorrentes das decisões legislativas, executivas, jurídicas e materiais, segundo o que consta dos pressupostos definidos pelo RRCEE.

Já Lei n.º 44/86, que dispõe quanto aos regimes do estado de sítio e emergência, postula no artigo 2.º, n.º 3 que “Os cidadãos cujos direitos, liberdades e garantias tiverem sido violados por declaração do estado de sítio ou do estado de emergência, ou por providência adotada na sua vigência, ferida de inconstitucionalidade ou ilegalidade, designadamente por privação ilegal ou injustificada da liberdade, têm direito à correspondente indemnização, nos termos gerais”. Esta disposição evidencia a obrigação de indemnizar por atos inconstitucionais e ilegais, aquando do decreto do estado de emergência. O regime que está na base da imputação e atribuição de indemnização por facto ilícito está sediado no RRCEE.

Denota-se então um certo aligeiramento em relação à responsabilidade por facto da função administrativa (artigo 7.º RRCEE), sendo que enquanto esta cobre qualquer tipo de dano, a responsabilidade por facto da função legislativa limita o seu alcance aos danos “anormais”. Segundo Carla A. Gomes[9], considera-se que o pressuposto da anormalidade do dano deva merecer uma leitura adaptativa, tendendo a gravidade a ser caracterizada pela intensidade de afetação de direitos pessoais, como, de resto, o preceito citado ilustra, ainda que exemplificativamente.

4.     Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno) de 1.7.2021, P. 0136/20

A título exemplificativo, afigura-se como importante proceder a uma breve análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno) de 1.7.2021, P. 0136/20 que versa sobre o problema.

No referido acórdão a proprietária de um estabelecimento de restauração e de bebidas com espaço destinado a dança interpôs no STA, contra o Conselho de Ministros e a Presidência do Conselho de Ministros, uma providência cautelar de arbitramento provisório, de pagamento de quantia por conta de prestação legalmente devida ou de indemnização a arbitrar em ação de responsabilidade civil pelo exercício da função político-legislativa.

Alegara que o seu estabelecimento se encontrava encerrado desde 13 de março de 2020, por força do disposto no artigo 12. º, n. º1 do Decreto-Lei nº10-A/2020 (que estabelece medidas excecionais e temporárias quanto à covid-19), que suspendeu o acesso do público aos estabelecimentos dessa natureza antes de ter sido declarado o estado de emergência constitucional, originando, desse modo, a perda de lucros e de clientes. Ademais, tinha-se a violação do direito fundamental à liberdade de iniciativa económica (artigo 61.º, n.º 1 CRP).

O Acórdão da secção do STA de 18 de fevereiro de 2021 julgou improcedente a providência cautelar tendo maioritariamente por base o facto de, na situação de risco pandémico em causa, não existir um meio de prevenção ou tratamento eficaz tendo os seus riscos onerado universalmente todos os cidadãos. Teve-se assim a limitação da vida em comunidade através do encerramento de um estabelecimento de bar/discoteca, com vista ao controlo de transmissão do vírus. É de salientar ainda o argumento relativo aos danos causados, que não integrariam o conceito de danos anormais, não sendo indemnizáveis e afastando-se o requisito de fumus boni iuris a que se refere o artigo 133.º, n.º 2, alínea c), do CPTA.

A mais relevante questão no nosso melhor entendimento é o facto de a circunstância em apreço não ter sido caracterizada pela inexistência de danos anormais, baseada não na conformidade constitucional do artigo 12.º, n.º 1, do DL n. º 10-A/2020, mas antes numa situação de anormalidade social, resultante de um risco pandémico que havia sido declarado pela Organização Mundial de Saúde.

Neste contexto, o problema da anormalidade dos danos não pode ser resolvido sem recurso a uma avaliação dos bens jurídicos afetos, devendo considerar-se a natureza destes (ou a posição que ocupam na ordem axiomática constitucional). Assim, atendendo à sua gravidade, dificilmente poderão excluir-se do campo dos danos anormais todos aqueles que afetam bens jurídicos protegidos por normas de direitos fundamentais. E seguramente que terão de qualificar-se como anormais, até em homenagem ao disposto no artigo 22.º, todos aqueles que incidam sobre bens jurídicos integrantes do conteúdo dos direitos, liberdades e garantias pessoais (n.º 5 do artigo 20.º CRP). Em contrapartida, danos normais achar-se-ão com maior frequência no domínio dos simples direitos ou interesses legalmente protegidos, sem arrimo constitucional.

Como é de concluir, nas circunstâncias do caso, não se justificaria apenas que na apreciação dos requisito da aparência do bom direito, para efeito da atribuição da providência antecipatória requerida se desse prevalência à questão da constitucionalidade - que tinha sido suscitada no requerimento cautelar e constituía fundamento do dever de indemnizar na ação principal -, como a apreciação dessa questão era absolutamente determinante para a qualificação dos danos indemnizáveis enquanto danos anormais, considerando-se sobretudo que não podem deixar de merecer tutela  os efeitos danosos que resultam de lei inconstitucional quando, ademais, estão em causa direitos, liberdades e garantias ou direitos fundamentais análogos.

5.     Bibliografia

Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Coimbra, Almedina.

Caetano, Marcello, Manual de Direito Administrativo, 6ª edição, Coimbra, Almedina.

Costa, Mário Júlio de Almeida, Direito das obrigações, 11ª edição, Coimbra, 2008, Almedina.

Gomes, Carla Amado (2020). Responsabilidade civil extracontratual do Estado e(m) estado de emergência: dez breves notas. Revista Eletrónica de Direito Público, (7) 1, p.175. Disponível em https://www.e-publica.pt/volu mes/v7n1/pdf/a8n1v7.pdf.

Varela, João Antunes, Das obrigações em Geral, Volume I, 10ª edição, Coimbra, 2000, Almedina.

Vieira, Vítor Manuel Freitas, O Novo Código do Procedimento Administrativo, Lisboa, 2016, Almedina.

 

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[1] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Coimbra.

[2] Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 6ª edição, 1963, Lisboa.

[3] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Coimbra.

[4] Vítor Manuel Freitas Vieira, Novo Código do Procedimento Administrativo, 2016, Coimbra.

[5] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Coimbra.

[6] João Antunes Varela, Das obrigações em Geral, Volume I, 10ª edição, Coimbra, p. 529.

[7] Neste sentido, V. Almeida e Costa, Direito das obrigações, cit., pp. 579-580.

[8] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Coimbra, p. 722.

[9] Gomes, C. A. (2020). Responsabilidade civil extracontratual do Estado e(m) estado de emergência: dez breves notas. Revista Eletrónica de Direito Público, (7) 1, p.175. Disponível em https://www.epublica.pt/volumes/v7n1/pdf/a8n1v7.pdf.