A Administração eletrónica, um entrave ou um progresso no quadro da Administração pública?

A Administração eletrónica,

um entrave ou um progresso no quadro da Administração pública?

O Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA) prevê um conjunto de princípios gerais a ser prosseguidos por toda e qualquer forma de atuação da Administração Pública, tal como consta no art.2 nº3 CPA. Tendo em consideração que vivemos numa realidade diria recente, em que a tecnologia predomina no nosso quotidiano, importa perceber quais são os contributos do recurso a uma Administração eletrónica, sobretudo, no âmbito destes princípios gerais da atividade administrativa. Será de facto um progresso ou um entrave? 

Neste sentido, importa, numa primeira fase, fazer uma análise aprofundada da Administração eletrónica de forma a que, posteriormente, se consiga fazer uma reflexão crítica dos seus contributos e das suas insuficiências no âmbito dos princípios gerais de Direito Administrativo, previstos no Capítulo II da Parte I do CPA.

•      Administração eletrónica

Como referi na parte introdutória do presente comentário, o Mundo, e no caso, Portugal, têm vindo a assistir a uma nova realidade. Realidade esta em que a tecnologia e a sua força transformadora inegável são cada vez mais preponderantes, podendo mesmo ser qualificadas como uma chave de renovação contínua da sociedade. Presencia-se uma sociedade de informação, tal como defendido por Fátima Fonseca e por Carlos Carapeto, que acaba por ser também uma sociedade de conhecimento na medida que, “a evolução e a integração das tecnologias de informação e da comunicação” ¹ possibilita a “troca de informação e de conhecimento em termos de organização social” ².

Sendo a Administração Pública, o poder administrativo exercido pelos centros institucionalizados titulares de poderes e deveres, para efeitos da prática de atos jurídicos imputáveis à pessoa coletiva, tal como consta no art.20 nº1 do CPA, também esta não fica imune à nova realidade. Tem de se adaptar às novas circunstâncias e conseguir responder aos desafios que esta acarreta pois, como sabemos, este fenómeno tecnológico está longe de ser perfeito. Já diria o Prof. Doutor Paulo Otero, “a Administração Pública clássica foi cedendo lugar, num processo ainda em pleno desenvolvimento e aprofundamento, a uma Administração Pública eletrónica” ³.

•      Integração e manifestações da Administração eletrónica

E como é que estas Tecnologias de Informação e Comunicação (doravante TIC) foram integradas na Administração pública? É certo que a utilização dos computadores foi o primeiro grande passo neste sentido, visto que, começaram por ser utilizados como instrumentos de armazenamento de informação. Foram desenvolvidas várias tentativas de reformar funcional e estruturalmente a Administração. Nas últimas décadas, esta integração tem vindo a ser crescente pois, atualmente, os computadores realizam uma série de procedimentos e atos administrativos que serão, mais à frente, desenvolvidos. É, da mesma forma, notória a propagação apoteótica da inteligência artificial, bem como a atitude proativa da Administração face a esta nova realidade.

Assistimos a uma Administração eletrónica que se encontra prevista no CPA e que o Prof. Doutor Nuno Peres Monteiro define como uma incorporação das novas Tecnologias da informação e da comunicação que contribui para a prossecução de um regime democrático. Isto significa, precisamente, o que se encontra previsto no art.14 nº1 CPA. Os órgãos e serviços da Administração Pública devem utilizar meios eletrónicos no desempenho da sua atividade. Isto é, devem recorrer às designadas TIC no seu exercício.

São várias as manifestações do recurso à tecnologia na Administração pública portuguesa. Como já havia introduzido, há uma enorme panóplia de procedimentos e de atos administrativos que são realizados com recurso à internet, nomeadamente, as matrículas nas universidades públicas, a publicação de despachos por parte do Diretor destas mesmas instituições ou o processamento de determinados impostos e taxas como a declaração do Imposto sobre o rendimento de pessoas singulares (doravante IRS). Neste sentido, a maioria das informações e deste tipo de procedimentos são emitidos através de notificações via e-mail. As reuniões com recurso a plataformas digitais que envolvam entidades administrativas, bem como os portais existentes na internet que disponibilizam uma série de informações são outros dos exemplos desta nova realidade administrativa. O Diário da República constitui um exemplo destes portais. Corresponde ao jornal oficial de Portugal, conforme dispõe o art.119º da Constituição da República portuguesa (doravante CRP), e através deste, é dada publicidade a leis constitucionais, convenções internacionais, avisos de ratificação, leis, decretos-leis, decretos legislativos regionais, decretos do Presidente da República, entre outros. Importa ressalvar que, ainda que este jornal seja atualmente editado e publicado via online, é garantido o seu acesso universal e gratuito pela Imprensa Nacional- Casa da Moeda, através da oferta de uma alternativa, o arquivo público junto da Torre do Tombo, da Biblioteca Nacional ou de outras entidades que estejam vinculadas a este dever de arquivo.

O Portal do cidadão, por sua vez, corresponde ao portal de serviços públicos que possibilita um conjunto de serviços, nomeadamente, registos online, a requisição de um cartão de empresa ou cartão de pessoa coletiva, bem como a consulta de certidão permanente, entre muitos outros serviços.

O art.63 nº1 CPA vem consolidar a importância dos meios eletrónicos no âmbito da Administração Pública. Isto porque a norma legal em causa prevê que, salvo disposição legal em contrário, se deve privilegiar nas comunicações ao longo do procedimento administrativo, o telefax, o telefone ou o correio eletrónico, desde que verificado o prévio consentimento dos interessados. O nº3 é dirigido às comunicações efetuadas para com pessoas coletivas e prevê a mesma ideia, apenas diferenciando-se quanto ao facto de não exigir consentimento, quando estas comunicações sejam efetuadas através de plataformas informáticas com acesso restrito ou para os endereços apresentados pela pessoa coletiva em causa, durante o procedimento administrativo.

Há, para além destes, outros exemplos concretos de medidas de transição digital da Administração pública aplicadas em Portugal, que permitem uma maior aproximação entre a respetiva e os cidadãos. O Balcão único eletrónico, previsto no art.62º CPA, deve funcionar como um meio intermediário entre as duas partes, os interessados e as autoridades administrativas competentes, ao abrigo do disposto no art.62 nº2 CPA. Devem nos termos do nº4, assegurar a emissão automatizada de atos meramente certificativos, a notificação de decisões relativas aos requerimentos formulados, bem como podem ainda, proceder à emissão automatizada de atos. Logo, veem agilizar todo este procedimento administrativo sempre que o seja possível iniciar e desenvolver através deste Balcão.

A “Empresa na Hora” é outro dos exemplos a mencionar porque constitui um serviço que, prometendo simplicidade e rapidez, permite constituir uma sociedade comercial ou civil sob a forma comercial, num único momento. Importa acrescentar que, o atendimento presencial pode ser agendado online ou na aplicação móvel disponibilizada para o efeito.

Considero de extrema importância referir a previsão da Administração eletrónica no CPA. Ainda que este código só tenha sofridos duas alterações, a última realizada em 2015 focou-se em regular esta realidade face às necessidades que o Direito Administrativo registava. O Prof. Doutor Miguel Prata Roque refere, inclusive, que houve uma “transformação do objeto da atividade administrativa, uma desmaterialização do procedimento” ⁴.

O desenvolvido “Plano de Ação para a Transição Digital de Portugal, Moving Forward, Moving with a Purpose” surgiu como resposta à imperativa transição de Portugal como país digital e à necessidade de o tornar mais competitivo a nível internacional. Este projeto tem como enfoque a transformação digital das empresas, a digitalização do Estado e a capacitação digital das pessoas. Como forma de simplificar o acesso dos cidadãos aos serviços públicos e de tornar o território mais inteligente, próximo e conectado foram adotadas algumas medidas, entre as quais, a digitalização dos vinte e cinco serviços públicos mais utilizados pelos cidadãos, o aumento da oferta e da tradução de serviços digitais de âmbito internacional, bem como a simplificação da contratação pela Administração pública. Por sua vez, a nível da capacitação e inclusão digital das pessoas, adotaram-se outras medidas como um programa de digitalização para as escolas, bem como de formação e especialização de três mil profissionais nesta área digital. São inúmeras as medidas que poderia mencionar no âmbito deste plano e que, efetivamente, comprovam o destaque que a Administração pública confere ao progresso tecnológico.

Para além dos exemplos já mencionados, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 55/2020, de 31 de julho vem aprovar a “Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública”. Tendo a Administração pública um papel essencial na abordagem aos desafios globais e complexos do nosso quotidiano, é fundamental adaptá-lo aos mesmos e operacionalizá-lo através de meios e instrumentos que garantam uma Administração eletrónica eficiente e capaz de prosseguir os princípios gerais da Administração pública. Esta estratégia teve como eixos transformadores, o investimento nas pessoas através por exemplo, do reforço da formação dos dirigentes, sempre que possível em formato online, e o desenvolvimento da administração através da simplificação da gestão pública e da promoção da sua autonomia, responsabilização, eficiência e prontidão. Relativamente ao eixo que se foca na exploração da tecnologia, pretendeu-se definir princípios e guias através do Centro de Competências Digitais da Administração Pública, bem como organizar iniciativas de “casa aberta” em organismos da Administração pública que reforcem a proximidade, o conhecimento e a compreensão dos cidadãos face aos serviços públicos.

Logo, são inúmeros os exemplos práticos que comprovam esta evolução efetuada ao nível da Administração e, especialmente, nos termos de uma Administração eletrónica.

•   A prossecução dos princípios administrativos como objetivo da Administração eletrónica

Aprofundados os vários exemplos nacionais que comprovam o investimento nesta Administração eletrónica, importa perceber quais são os seus objetivos, ou seja, o que visa concretizar ou alcançar. Ao abrigo do art.61 nº1 CPA, são tidos como objetivos primordiais, garantir a facilidade no exercício de direitos e no cumprimento de deveres através de sistemas seguros, fáceis, céleres, compreensíveis e acessíveis a todos os interessados, bem como a progressão do acesso destes cidadãos ao procedimento e à informação de uma forma mais simples e rápida. A simplificação e a redução da duração dos procedimentos administrativos é outro dos objetivos desta Administração eletrónica a mencionar e que acaba por ser também uma vantagem desta nova realidade.

É certo que, estando estas TIC implícitas à Administração pública, são limitadas e prosseguem os princípios previstos no Capítulo II da Parte I, nomeadamente, o princípio da boa administração, disposto no art.5º CPA. Tal como consta na referida norma legal, a Administração deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade, celeridade, aproximação aos serviços das populações e desburocratização. Este modelo de Administração, como desenvolverei mais à frente, é certamente um instrumento garante deste princípio norteador do Direito Administrativo, na medida que, através deste sistema modernizado, a atividade administrativa terá mais facilidade em prosseguir “o bem comum da forma mais eficiente possível” ⁵.

O mesmo se aplica ao princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, previsto no art.4º CPA. A Administração eletrónica tem de ter como objetivo prosseguir este interesse público e os direitos e interesses dos cidadãos, sob pena de se encontrar a violar o disposto no CPA e, consequentemente, o princípio da legalidade disposto no art.3º CPA.

Existem outros princípios aplicáveis à Administração eletrónica. Relativamente ao princípio da proteção dos dados pessoais, importa referir que os particulares têm direito à proteção dos seus dados e à segurança e integridade dos suportes, sistemas e aplicações utilizados para o efeito, nos termos da lei, tal como disposto no art.18º CPA. Nos termos do Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados, Regulamento (UE) 2016/679, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, especificamente no seu art.5º, estes dados pessoais devem ter subjacentes princípios como o da ilicitude, lealdade, transparência, finalidade, minimização, exatidão, limitação da conservação, integridade, confidencialidade e responsabilidade. Analisados estes princípios, é possível concluir que o tratamento e a livre circulação de dados pessoais devem resumir-se ao que é adequado e pertinente, dentro dos ditames da lei.

• Vantagens da Administração eletrónica

Na sequência do referido anteriormente, a Administração eletrónica embora comporte várias desvantagens, reúne inúmeras vantagens. A que diria ser mais intuitiva diz respeito à desburocratização, na medida que permite que os procedimentos administrativos sejam mais céleres. Isto é, existe uma maior coordenação entre os vários setores da Administração pública que se encontram numa relação mais direta. Associada a esta, identifica-se a eficiência e a poupança como aspetos favoráveis. Por um lado, a nível de tempo de resposta, exatamente por existir uma relação mais coordenada entre as entidades administrativas e os interessados. Há, claramente, também uma poupança monetária pois evitam-se deslocações aos serviços presenciais que, sendo substituídos pela via online, passam muitas vezes, a ser facultativos. Logo, as distâncias territoriais deixam de ser um entrave.

Importa considerar a redução dos custos, que não se reflete apenas nos cidadãos, mas também nos próprios serviços administrativos, na medida que deixam de ter certas despesas públicas, ainda que tenham de suportar gastos associados à criação e manutenção das plataformas digitais e à aposta na formação e na qualificação dos funcionários.

Quanto ao capital humano, o tema é controverso. Há quem considere que seja uma vantagem a retirar desta Administração eletrónica, sendo as TIC um meio caracterizado por uma interruptibilidade técnica, ou seja, por estar disponível 24 horas por dia, todos os dias do ano. Por outro lado, há quem considere uma desvantagem por retirar o devido valor às qualidades profissionais do ser humano. Parece-me, no meu ponto de vista, que é necessário estabelecer um equilíbrio. Ainda que o ser humano desempenhe um papel essencial no exercício administrativo, a tecnologia é fundamental na garantia do processo, da eficácia e do controlo dos inúmeros procedimentos que marcam a atividade administrativa.

A proteção do meio ambiente é uma vantagem evidente desta Administração eletrónica, visível por exemplo, na redução significativa da quantidade de papel utilizado, que passou a ser substituído, em larga medida, pelos meios digitais.

Por fim, há ainda a considerar como vantagens a garantia da transparência administrativa, na medida em que os recursos tecnológicos permitem uma maior uniformidade na decisão administrativa. Isto é, as decisões do procedimento administrativo são tomadas com base num modelo que se pretende que seja mais vantajoso.

Logo, analisadas as várias vantagens que a Administração eletrónica promete, verificamos que há uma melhoria geral no sistema administrativo.

•         Desvantagens ou cautelas a ter na Administração eletrónica

Analisadas as vantagens da Administração eletrónica, há que considerar os possíveis entraves ou alertas deste modelo tecnológico, visto que, esta nova realidade é volátil quando não for bem navegada.

Primeiramente, a imprevisibilidade dos desafios que a nossa sociedade enfrenta é um aspeto que gera receio destas TIC. Ainda que, atualmente, sejam a chave mestre do progresso, poderão enfrentar no futuro, grandes desafios e, consequentemente, afetar aquela que é a Administração atual subordinada aos meios eletrónicos.

Importa atender às possíveis assimetrias que possam advir deste fenómeno, na medida em que nem todos os particulares dispõem de recursos económicos que permitam o acesso às plataformas digitais. Neste sentido, será fundamental a garantia de alternativas ou de soluções que cubram o classicismo, de forma a que não se comprometa o princípio da igualdade, previsto no art.6º CPA.

A questão da literacia digital, ainda que constituísse um aspeto a ter cautela, tem vindo a ser suprido pelo investimento constante na formação e na qualificação superior das entidades administrativas. Relativamente ainda aos funcionários que desempenham estes serviços, como já foi referido anteriormente, poderá alegar-se que a digitalização desta atividade profissional constitui uma desvantagem, na medida em que revela uma desumanização e impessoalidade da Administração pública. Como já tive oportunidade de referir, parece-me que é fundamental garantir uma sinergia entre a digitalização e o capital humano.

Há, ainda, um certo ceticismo por parte dos cidadãos, não só a nível das próprias decisões, como a nível da garantia de proteção dos seus dados pessoais. Isto porque, na larga maioria dos casos, o cidadão tem de fornecer um conjunto de informações digitais à plataforma digital, perante um determinado procedimento administrativo. É neste sentido que, ao abrigo do princípio da proteção dos dados pessoais, este tratamento e a livre circulação de dados pessoais deve resumir-se ao que é adequado e pertinente, dentro dos ditames da lei.

De um ponto de vista técnico, podem surgir incompatibilidades na relação entre os vários instrumentos tecnológicos utilizados, o que pode acarretar maiores custos. O investimento associado à atualização das TIC é também outro dos fatores que pode implicar mais gastos. Contudo, analisando numa perspetiva a longo prazo, parece-me que será sempre menos prejudicial investir nestes meios do que permanecer na ignorância de uma Administração incapaz de resolver os desafios da atualidade.

•   Considerações finais

Em pleno séc. XXI, a Administração eletrónica desempenha um papel de extrema relevância na intermediação entre os vários serviços administrativos e entre a Administração pública e os particulares. Isto porque transitou de um modelo clássico para um procedimento eletrónico de comunicação e de decisão à distância.

Assim sendo, como forma de garantir a prossecução dos princípios gerais da Administração Pública e de modo a proporcionar serviços de maior qualidade e celeridade, o investimento nas TIC tem revelado ser uma prioridade a nível internacional, europeu e nacional. É, contudo, fundamental continuar a investir neste modelo e mitigar os possíveis entraves que possam advir desta Administração eletrónica.

Concluo, assim, que a Administração pública deve ser tendencialmente aberta, trabalhar em parceria com os cidadãos e atendendo sempre às necessidades que a realidade atual e futura enfrenta e enfrentará.

^{1 e 2} MEDINA, Cynthia. (julho de 2022). Administração Pública Eletrónica, Uma análise de como as tecnologias de informação e comunicação podem melhorar as práticas administrativas em Portugal [Dissertação no âmbito do Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses orientada pelo Professor Doutor Licínio Lopes Martins e apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra]. Página 10;

³ MEDINA, Cynthia. (julho de 2022). Administração Pública Eletrónica, Uma análise de como as tecnologias de informação e comunicação podem melhorar as práticas administrativas em Portugal [Dissertação no âmbito do Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses orientada pelo Professor Doutor Licínio Lopes Martins e apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra]. Página 19;

⁴ MARIANO, Bernardo. (novembro de 2015). A Administração Eletrónica em Portugal [Dissertação apresentada na Universidade Católica do Porto, para a obtenção do grau de Mestre em Direito Administrativo]. Página 19;

⁵ AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo Volume II. 2ª edição. Almedina, 2011. Página 46.

• Bibliografia:

- AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo Volume II. 2ª edição. Almedina, 2011;

- GONÇALVES, Pedro Costa. Regime Jurídico da Administração Pública eletrónica: (tópicos);

- MARIANO, Bernardo. (novembro de 2015). A Administração Eletrónica em Portugal [Dissertação apresentada na Universidade Católica do Porto, para a obtenção do grau de Mestre em Direito Administrativo];

- MEDINA, Cynthia. (julho de 2022). Administração Pública Eletrónica, Uma análise de como as tecnologias de informação e comunicação podem melhorar as práticas administrativas em Portugal [Dissertação no âmbito do Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses orientada pelo professor Doutor Licínio Lopes Martins e apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra];

- OTERO, Paulo; Direito do Procedimento Administrativo Volume I. Almedina, 2013;

- OLIVEIRA, Fernanda; DE CAMPOS, Diogo; MACHADO, Carla. Uma Administração Pública Moderna e Mais Próxima do Cidadão?. Almedina;

- OLIVEIRA, Fernanda; MONIZ, Ana; CORREIA, Jorge; GONÇALVES, Pedro. Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Fernando Alves Correia. Almedina;

- ROQUE, Miguel Prata. O nascimento da administração eletrónica num espaço transnacional = The Uprise of the Eletronic Administration in a Transnational Space: breves notas a propósito do projeto de revisão do Código de Procedimento Administrativo: brief overview ober the revision draft of the Administrative Procedure Act.

 

• Webgrafia:

- Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública 2020-2023. Disponível em: <   Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública 2020 -2023 - XXII Governo - República Portuguesa (portugal.gov.pt) > Acesso em 05/04/2024;

- Plano de Ação para a Transição Digital de Portugal. Disponível em: <  Plano de Ação para a Transição Digital de Portugal > Acesso em 05/04/2024.

 

Margarida Lopes, nº 67994, Turma B, Subturma 15