Viés Cognitivo na Administração Pública
O viés cognitivo na Administração Pública. Antes de avançarmos para a Administração Pública, comecemos por falar sobre o que é este tal viés cognitivo.
Daniel Kahneman nascido em Israel em 1934, é professor emérito de Psicologia da Universidade de Princeton e professor emérito de Psicologia e “Public Affairs” da “Woodrow Wilson School of Public and International Association for Psychological Science” (1982) e pela “American Psychological Association” (2007). Recebeu o prémio Nobel de Economia em 2002 pela sua obra pioneira com Amos Tversky sobre os processos de tomada de decisões.
Amos Tversky nasceu na Palestina Britânica, agora Estado de Israel, em 1937 e faleceu em 1996. Em 1961, obteve um currículo da “Hebrew University of Jerusalem”; em 1965, recebeu o título de doutor pela “University of Michigan”; em 1973, juntou-se a uma unidade de campo de psicologia e em 1978, juntou-se ao corpo docente da “Stanford University”, onde trabalhou até ao fim da sua carreira.
Daniel Kahneman e Amos Tversky fizeram um estudo sobre os desvios e falhas de racionalidade na tomada de decisões humanas, ele é considerado um dos trabalhos seminais de economia comportamental. Este estudo veio-se a tornar na “Teoria da perspetiva”, que contraria a teoria da utilidade esperada de Von Neumann e Morgenstern.
Muito resumidamente, a teoria da utilidade esperada é uma teoria normativa, no sentido de ser um modelo de como as pessoas devem escolher, baseada em certos axiomas:
- axioma da consistência ou transitividade que refere que se a opção A é preferível a B e B é preferível a C, então A é preferível a C;
- o axioma da dominância que refere que se uma opção é melhor pelo menos num aspeto (ou atributo) e pelo menos tão boa em todos os outros aspetos será preferível a todas as outras opções;
- axioma da coerência ou independência que estipula que a preferência deve permanecer constante sejam quais forem as formas de apresentação.
E esta teoria é prescritiva no sentido de poder ser aplicada para ajudar as escolhas.
De acordo com a teoria da perspetiva, as pessoas avaliam as suas perdas e ganhos de uma maneira assimétrica. Ela surgiu para demonstrar que há uma nova possibilidade de medir a utilidade das escolhas dos indivíduos, essencialmente em função da existência de riscos inerentes a esse processo, na medida em que analisa a tomada de decisão individual frente ao risco. Aliás, a questão do risco percebido pelo que toma a decisão é um dos aspetos mais relevantes da teoria da perspetiva. Dentre as teorias comportamentais, a teoria da perspetiva é a mais influente das ciências sociais em termos de comportamento frente a escolhas.
Sobre a relação mais direta existente entre o conceito de riscos e a tomada de decisão, vale ressaltar que o que faz uma decisão ser complexa é o facto de ela ser baseada na perceção de riscos e benefícios, e não em riscos reais, um software poderia traçá-la com mais precisão. Reforçando esse aspeto, o risco percebido é definido como a combinação de incerteza e relevância do resultado envolvido. Além disso, uma vez que muitas teorias da decisão abordam a questão comportamental frente ao risco, um ponto importante é levantado por Rosness (2009), ao afirmar que a tomada de decisão envolvendo risco de perda ocorre em uma variedade de configurações que variam desde salas de controlo de voo até reuniões de gestão entre executivos, bem como na esfera política, envolvendo governos e parlamentos.
A diferença básica entre estas duas teoria é que, enquanto a da utilidade esperada considera agentes idealmente racionais, a da perspetiva considera o comportamento real dos indivíduos.
Falada a teoria que deu corpo a este conceito, viés cognitivo, passemos a defini-lo.
Viés cognitivo é qualquer processo que, em algum estado de interferência, tende a produzir resultados ou conclusões que diferem sistematicamente da verdade. Os seres humanos têm muitos vieses, e atualmente existem pelo menos 154 catalogados. Estes preconceitos respondem à nossa necessidade de interpretar informações e tomar decisões rapidamente, mesmo quando as informações disponíveis são excessivas ou insuficientes, eles afetam capacidades especialmente críticas no mundo científico: a capacidade de decidir corretamente, fazer estimativas justas, fazer julgamentos objetivos, atribuir relações causais ou estabelecer hipóteses. A natureza de muitos desses efeitos psicológicos reside no que é conhecido como os dois sistemas.
Daniel Kahneman, no seu livro “Pensar, Depressa e Devagar”, aquando dos dois sistemas, adotou os termos originalmente propostos pelos psicólogos Keith Stanovich e Richard West, Sistema 1 e Sistema 2:[1]
- Sistema 1: opera automática e rapidamente, com pouco ou nenhum esforço e sem sensação de controlo voluntário;
- Sistema 2: distribui a atenção pelas atividades mentais esforçadas que a exigem, incluindo os cálculos complexos. As operações do Sistema 2 estão muitas vezes associadas à experiência subjetiva de atuação, escolha e concentração.
Numa ordem aproximada de complexidade, Daniel Kahneman dá alguns exemplos das atividades automáticas que são atribuídas ao sistema 1:[2]
- Detetar que um objeto está mais longe do que outro;
- Orientar para a fonte de um som repentino;
- Completar a frase “pão e ...”;
- Fazer uma “careta de repulsa” quando é mostrada uma fotografia horrível;
- Detetar hostilidade numa voz;
- Responder a 2 + 2 = ?;
- Ler palavras em grandes cartazes;
- Guiar um carro numa estrada deserta;
- Encontrar um movimento forte no xadrez (se se for um mestre no xadrez);
- Compreender frases simples;
- Reconhecer que uma “alma submissa e metódica, com uma paixão pelo pormenor” se assemelha a um estereótipo ocupacional.
Por outro lado, as operações altamente diversas do Sistema 2 têm uma característica em comum: exigem atenção e são interrompidas quando a atenção é retirada. Veja-se alguns exemplos:[3]
- Concentrar-se para um tiro de partida numa corrida;
- Dar atenção aos palhaços no circo;
- Focarmo-nos numa voz de uma pessoa em particular numa sala cheia de gente e barulhenta;
- Procurar uma mulher de cabelo branco;
- Procurar identificar na memória um som surpreendente;
- Manter uma passada mais rápida daquela que é normalmente a nossa;
- Monitorizar a adequação do nosso comportamento numa situação social;
- Contar as vezes que a letra a aparece numa página de texto;
- Dizer a alguém o nosso número de telefone;
- Estacionar num espaço apertado (para a maioria das pessoas, exceto para os empregados de parques de estacionamento);
- Comparar o valor global de duas máquinas de lavar roupa;
- Preencher um formulário de impostos;
- Verificar a validade de um argumento lógico e complexo.
Em todas estas situações, temos de prestar atenção e realizaremos pior as tarefas, ou não as realizaremos, se não estivermos prontos, ou se a nossa atenção estiver dirigida desadequadamente.
O Sistema 2 tem alguma capacidade para mudar o modo como o Sistema 1 funciona, programando as funções normalmente automáticas da atenção e da memória.
A concentração intensa numa tarefa pode, de facto, tornar as pessoas cegas, mesmo a estímulos que normalmente chamam a atenção. A demonstração mais espetacular foi apresentada por Christopher Chabris e Daniel Simons, no seu livro “The Invisible Gorilla”: realizaram um curto filme de duas equipas a passarem bolas de basquete, uma das equipas de camisola branca e a outra de camisola preta. Os espetadores do filme são instruídos para contar o número de passes feitos pela equipa branca, ignorando os jogadores de preto. Esta tarefa é difícil e completamente absorvente. A meio do vídeo, aparece uma mulher vestida de gorila, atravessa o recinto, bate no peito e vai-se embora. O gorila está à vista durante nove segundos. Muitos milhares de pessoas viram o vídeo[4] e cerca de metade delas não notou nada de invulgar. É a tarefa de contar – e em especial a instrução para ignorar uma das equipas – que causa a cegueira. Ninguém que visse o vídeo sem essa tarefa perderia o gorila. Ver e orientar são funções automáticas do Sistema 1, mas dependem da distribuição de alguma atenção aos estímulos relevantes. Os autores apontam que a observação mais notável do seu estudo é as pessoas acharem os seus resultados muito surpreendentes. Na realidade, os espetadores a quem escapa o gorila têm inicialmente a certeza de que não estava lá – não conseguem imaginar que pudessem falhar um acontecimento evidente. O estudo do gorila ilustra dois importantes factos acerca das nossas mentes: podemos ser cegos ao óbvio e somos também cegos à nossa cegueira.
Os Sistemas 1 e 2 encontram-se ambos ativos quando estamos acordados. O Sistema 1 corre de forma automática e o Sistema 2 está normalmente num confortável modo de funcionamento de baixo esforço, em que apenas uma fração da sua capacidade está empenhada. O Sistema 1 gera continuamente sugestões para o Sistema 2: impressões, intuições, intenções e sensações. Se forem apoiadas pelo Sistema 2, as impressões e as intuições transformam-se em crenças e os impulsos transformam-se em ações voluntárias. Quando tudo corre suavemente, o que acontece na maior parte das vezes, o Sistema 2 adota as sugestões do Sistema 1 com poucas ou nenhumas modificações. Em geral, acreditamos nas nossas impressões e agimos segundo os nossos desejos, em geral.
Quando o Sistema 1 encontra uma dificuldade acorre ao Sistema 2 para que forneça um processamento mais detalhado e específico, que possa resolver o problema do momento. O Sistema 2 é mobilizado quando surge uma questão para a qual o Sistema 1 não ofereça resposta. Poderemos sentir um acesso de atenção consciente sempre que somos surpreendidos. O Sistema 2 é ativado quando é detetado um acontecimento que viola o modelo do mundo que o Sistema 1mantém.
A experiência do gorila mencionada anteriormente, demonstra que é necessária alguma atenção para que o estímulo de surpresa seja detetado. A surpresa ativa e orienta então a nossa atenção: ficaremos a olhar e procuraremos na nossa memória uma história que dê sentido ao acontecimento surpreendente.
O Sistema 2 é também creditado com a contínua monitorização do nosso comportamento – o controlo que nos mantém educados quando estamos zangados e alerta quando conduzimos à noite.
O Sistema 2 é mobilizado para aumentar o esforço quando deteta um erro prestes a ser cometido. Recordemo-nos da altura em que quase nos esforçamos para recuperar o controlo.
Em suma, a maioria daquilo que nós (o nosso Sistema 2) pensa e faz tem origem no Sistema 1, mas o Sistema 2prevalece quando as coisas se tornam difíceis e, normalmente, tem a última palavra.
A divisão do trabalho entre o Sistema 1 e o Sistema 2 é altamente eficiente: minimiza o esforço e otimiza o desempenho. A combinação funciona durante a maior parte do tempo porque o Sistema 1 é, em geral, muito bom naquilo que faz: os seus modelos de situações familiares são precisos, as suas previsões de curto prazo são, em geral, também exatas e as suas reações iniciais aos desafios são velozes e, geralmente, apropriadas. O Sistema 1 apresenta, contudo, enviesamentos, erros sistemáticos que tem tendência para cometer em circunstâncias específicas. Por vezes, responde a questões mais fáceis do que aquela que foi perguntada e tem pouca compreensão de lógica e estatística. Uma outra limitação do Sistema 1 é não poder ser desligado. Se nos mostrarem uma palavra num ecrã numa língua que conhecemos, lê-la-emos – a menos que a nossa atenção esteja integralmente focada noutra coisa.
Daniel Kahneman coloca a questão no seu livro de o porquê de chamar-se Sistema 1 e Sistema 2, em vez de chamar-se, de uma forma mais descritiva, “sistema automático” e “sistema esforçado”? A razão que Daniel Kahneman dá é simples: “sistema automático” leva mais tempo a dizer do que “Sistema 1”, portanto, ocupa mais espaço no nossa memória de trabalho. Isto importa porque o que quer que se ocupe na nossa memória de trabalho reduz a nossa capacidade de pensar. Deveremos tratar o Sistema 1 e o Sistema 2 como diminutivos, como Zé e Tó.
Agora que conseguimos perceber um pouco sobre este conceito pomposo que damos o nome de viés cognitivo, poderemos identificar e explanar alguns dos tipos de vieses cognitivos.
De todos os vieses cognitivos existentes, vou escolher seis, com base no grau de risco envolvido. Só escolher estes seis não significa que não haja outros vieses que possam alterar a nossa perceção da realidade, mas é preferível concentrarmos a nossa atenção naqueles a que nos sentimos erroneamente imunizados.
Retirado de um artigo que foi publicado na “Revista Española de Física 34”, em 2020, e traduzido com a ajuda do Dr. José Marques, este são seis dos vários tipos de vieses cognitivos que existem:[5]
- Viés de confirmação: tendemos a aceitar detalhes que confirmam as nossas próprias crenças. Tratamos desproporcionalmente alternativas que não atendem às nossas expectativas, no que é um erro sistemático do raciocínio indutivo;
- Viés de ilusão de validade: tendemos a encontrar histórias e padrões mesmo em dados dispersos ou aleatórios. Ao mesmo tempo, tendemos a superestimar a nossa capacidade de interpretar dados e prever o seu comportamento;
- Viés de sobrevivência: tendemos a desconsiderar o eventos que não ocorreram. Isso pode levar a conclusões falsas, porque inconscientemente estabelecemos relações entre os efeitos e as possíveis causas conhecidas, sem atender a outras causas possíveis ainda não determinadas;
- Viés da retrospetiva: acreditamos que os eventos foram previsíveis, mas somente após a ocorrência destes. Isso geralmente modifica as nossas próprias memórias, para criar a ilusão de que a nossa opinião é, de facto, confirmada;
- Viés de ancoragem: tendemos a notar apenas alterações relativas e a confiar demasiado nas primeiras informações recebidas. Em particular, somos especialmente maus a estimar quantidades absolutas e precisamos de proporções e comparações para fazer julgamentos críticos;
- Viés do estereótipo: tendemos a descartar o específico para formar generalidades. A generalização é talvez uma das qualidades mais reconhecíveis da ciência, mas, como seres humanos, usamo-la muito facilmente, esquecendo ou negligenciando detalhes importantes.
A nível da ciência, realçando estes seis vieses cognitivos, nesta revista afirmam que, na prática, a qualidade da investigação deles está mais condicionada pelos seus métodos do que pelos seus próprios dados. Eles têm ferramentas para combaterem estes preconceitos, mas isso não significa que eles as usem com frequência.
Depois de se ter compreendido o conceito, depois de entender a teoria criada e os dois sistemas e o seu “modo de funcionamento”, podemos dizer que o mesmo se verifica na Administração Pública. Mas em que sentido?
Num dos que está considerado como um dos grandes desafios agora do Direito Administrativo: a automação da digitalização que se combina com a inteligência artificial.
Sendo um novo desafio para o Direito, deve-se colocar várias questões para se perceber que vantagens e desvantagens é que este fenómeno poderá trazer, como p.e.: que consequências é que tem a inteligência artificial, a digitalização para o Direito Constitucional; que consequências é que pode ter nos direitos fundamentais; que consequências é que pode ter para o Direito Administrativo e quais é que serão as transformações; o uso de máquinas pode ser utilizado em todas as situações ou não; há que introduzir limites e quais serão esses limites e quais os mais adequados; no domínio do direito privado, do direito civil, como é que as coisas irão funcionar quando os carros forem automatizados, a responsabilidade civil é do carro porque passa a ter personalidade jurídica, é uma das soluções, a culpa é de quem programou o carro, é de quem programou e vai dentro, é só de quem vai dentro e pode ir a dormir, mas é o dono do carro?
Portanto, há um enorme elenco de problemas e que passam pelo ensino do Direito, uma das questões que se coloca nas universidades norte-americanas é de como melhorar o ChatGPT porque aquilo é mau, para o domínio do Direito é mau, para as outras coisas não, para o domínio do Direito ele sabe pouco e como sabe pouco algumas respostas são inventadas, outras não são adequadas, não estão a um nível que possa ser utilizado. Alguns professores dessas universidades, nomeadamente da Lincoln University, estão a programar o ChatGPT, a programar no sentido de dar a conhecer novos textos, novas realidades jurídicas, a ensiná-lo a pensar de uma forma jurídica e se é possível ensinar uma pessoa a pensar, um computador também pode muito bem ser ensinado.
Neste campo, do da digitalização, como foi mencionado, os professores é que estão a programar o computador, ou seja, são humanos e têm falhas, então e quem é que nos garante que o programa também não estará errado? Quem é que nos garante que aquela decisão ou juízo feito pela computador será o mais correto?
Neste aspeto, o Professor Vasco Pereira da Silva afirma que para se abordar este tema e lidar com o mesmo, deve-se adotar uma abordagem realista, que seja racional, que entenda a necessidade da digitalização e do uso de novas tecnologias com a Administração, que faça essa introdução dessas novas tecnologias de uma forma gradual, tem de se preocupar com a aplicação do Direito Administrativo, a existência de regras, de princípios que sejam claros e que a máquina seja capaz de entender e, portanto, passa por um papel dos homens a fornecer as máquinas e primeiro programá-las.
Mais uma vez podemos confirmar que, sim, passa pelos homens e se ficarmos só com este critério, pode-se estar a programar um computador com um daqueles seis tipos de vieses cognitivos mencionados anteriormente e assim não estamos a dar certeza ou uma certa certeza àquilo que possa vir a estar no computador em termos de decisões a tomar e escolhas a fazer.
O Professor Vasco Pereira da Silva acrescenta que depois desta programação feita pelos homens, há uma necessidade de controlo: o algoritmo que é o critério decisório que está por trás daquela decisão, que conduz àquela decisão, que é uma realidade informática que produz um resultado a partir de determinados dados, este algoritmo é uma realidade jurídica e, como tal, o algoritmo pode ser controlado, até pelo tribunal, se o algoritmo não for adequado, como acontece muitas vezes, a Administração deve ser condenada a fazer um algoritmo mais adequado, basta que um dado esteja errado dentro daquele algoritmo que já é o suficiente para o resultado não ser o mais adequado e, portanto, é preciso também que haja instrumentos de controlo de algoritmo.
Isto significa que, do ponto de vista do Direito Administrativo, que é preciso pensar, em primeiro lugar, em que domínios é que podemos utilizar as novas tecnologias, quais os limites que elas devem ter, estabelecer regras, estabelecer um procedimento digital, p.e., no nosso CPA, não existe nenhum procedimento digital, tem é normas aplicáveis ao direito digital, que quem exigia isso era o Professor Vasco Pereira da Silva e o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, há muitos anos que diziam que a Administração usa o digital, é preciso haver regras para o digital, mas essas regras não são suficientes e não há nenhum procedimento que esteja digitalizado, que esteja regulado no CPA e devia de haver, pelo menos um que servisse de modelo.
O Professor Vasco Pereira da Silva afirma também que é preciso que haja instrumentos de controlo, do ponto de vista prático, está na CRP e depois está no CPA, que a forma de atuação administrativa é irrelevante e que é possível reagir contra qualquer forma de atuação administrativa mesmo que seja digital, mesmo que seja produto de uma máquina, mas agora se isso é possível, a pergunta do professor é: será que as ações do contencioso administrativo são adequadas para reagir contra as máquinas? E será que não deveriam ser? Será que não se devia criar meios processuais, cautelares, urgentes, principais destinados a resolver litígios de correntes de atuação de máquinas que atuam, de acordo com a tal forma programada, mas que geram problemas jurídicos?
Da perspetiva do Professor claro que sim, o que significa que está ainda por se fazer, já se fez muita coisa, em Portugal até se tem alguns programas europeus, o próprio PRR utiliza dinheiros da UE para introduzir e facilitar a digitalização em áreas que podem ser áreas normais, mas podem ser áreas de ponta, muito reduzidas.
Podemos chegar à conclusão de que o algortimo jurídico, o programa que é instalado ou outro tipo de função que seja feito pelos humanos, pode sempre ter algum enviesamento.
Eu neste aspeto concordo com o Professor Vasco Pereira da Silva que a solução para este tipo de problema passa pelo estabelecimento de regras e por uma necessidade de controlo.
Tanto o papel dos humanos como o papel da digitalização trazem desvantagens, mas não quer dizer que sejam os dois métodos ineficazes, há que, do meu ponto de vista, haver uma mistura dos dois e, como é obvio, haver um regime jurídico coerente e conciso para qualquer tipo de violação ou erro naquilo que é decidido.
Maria Leonor De Sousa, nº 67661, 2º ano, Turma B, subturma 15
Bibliografia:
KAHNEMAN, Daniel, “Thinking, Fast and Slow”. 1ª edição. Porto, Maia: Círculo de Leitores, Março 2012.
https://maisretorno.com/portal/termos/a/amos-tversky
https://repositorio.ual.pt/bitstream/11144/3154/3/A%20INCERTEZA%20E%20O%20RISCO.pdf
https://www.spf.pt/magazines/GFIS/479/article/1786/pdf
Transcrições das aulas do Professor Vasco Pereira da Silva
[1] KANHEMAN, Daniel. “Pensar, Depressa e Devagar”. 1ª edição. Porto, Maia: Círculo de Leitores, Março 2012, pp. 31
[2] Idem, pp. 32
[3] Idem, pp.33
[4] O vídeo está disponível no Youtube, com o mesmo título do livro: https://youtu.be/vJG698U2Mvo?si=SzKsX4l9H8aSYRV7
[5] https://www.spf.pt/magazines/GFIS/479/article/1786/pdf
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