Pessoas coletivas públicas
1.Definição de pessoa coletiva pública
Consideram-se pessoas coletivas públicas o Estado e aquelas que a lei qualifica como tal. Mas quais os critérios que nos permitem aferir que uma entidade é de facto pública?
Segundo o Prof. Diogo Freitas do Amaral o mais adequado é adotar um critério misto que concilie a criação, o fim e a capacidade jurídica. Quanto à sua criação, esta deve ser de iniciativa publica (i); os seus fins são primariamente públicos ainda que não seja exigível que o fim da atividade prosseguida pela mesmo seja exclusivamente publico (ii); esses fins são prosseguidos com fundamento num titulo jurídico de poder público (iii), seja este um ato administrativo, um regulamento, uma convenção internacional ou uma lei ordinária, entre outras.
2.Tipos de Pessoas coletivas públicas
2.1-Distinção entre Pessoas coletivas de base territorial, institucional e associativa
As pessoas coletivas públicas podem ter bases e natureza diversas.
Podemos primeiramente distinguir pessoas coletivas de base territorial, pessoas coletivas de base institucional e pessoas coletivas publicas de base associativa: pessoas coletivas de base territorial (i) assentam num território/comunidade humana (Ex. Estado, Regiões autónomas, autarquias locais); pessoas coletivas de base institucional (ii) são caracterizadas pela negativa através de um critério residual relativamente às demais espécies; pessoas coletivas de base associativa (iii) como o nome sugere, assentam na associação de um grupo de pessoas.
Dentro destas duas ultimas espécies podemos distinguir várias subdivisões.
Começando pelas pessoas coletivas de base institucional (ii) podemos distinguir entre pessoas coletivas públicas de base institucional: sem caráter empresarial, ou seja não se comportam como uma empresa e não visam a produção de bens (i), por exemplo universidades públicas, entidades administrativas independentes, etc); com natureza empresarial, a contrario das pessoas coletivas sem caráter empresarial (ii).
Quanto às pessoas coletivas de base associativa podemos fazer três importantes distinções quanto às entidades publicas que compõe a associação pública: associação pública de entidades privadas (i) que consistem numa associação de pessoas singulares que partilham entre si a área de atividade que exercem (Ex: ordem dos advogados, dos enfermeiros, etc); associação pública de entidades públicas (ii) constituem na associação de entidades coletivas púbicas (Ex: associação de municípios, áreas metropolitanas, etc); associações públicas de caráter misto (iii) consistem na associação de entidades que podem ser tanto publicas como privadas (Ex: consórcios).
2.2- Traços comuns entre as diferentes espécies de pessoas coletivas públicas
Apesar de todas as diferenças enunciadas acima, existem vários aspetos predominantes no seu regime identificáveis em todas as espécies de pessoas coletivas públicas, nomeadamente:
(I) Titularidade de fins próprios: cada pessoa coletiva prossegue fins próprios, que correspondem às suas atribuições. Se uma pessoa coletiva invade as atribuições de outra, há incompetência absoluta;
(II) Titularidade de património próprio: não há pessoas coletivas sem um mínimo de património;
(III) Autonomia administrativa e financeira: autonomia administrativa corresponde à competência para elaborar normas e para tomar decisão concreta; autonomia financeira pode significar autonomia orçamental, ou seja, capacidade de previsão a receitas e afetação a despesas e pode significar autonomia para a prática de atos que envolvam a utilização de dinheiros públicos;
(IV) Poder de auto-organização interna: significa que cada entidade pública tem sempre competência para definir regras de organização e funcionamento dos seus órgãos e serviços;
(V) Subordinação a regras de contratação pública (resulta do CCP): as entidades públicas estão sujeitas a regras especiais para a contratação; não podem ir ao Código civil e escolher o contrato/acordo com o princípio da tipicidade dos contratos;
(VI) Personalidade judiciária e a legitimidade processual: todas as pessoas coletivas públicas podem desencadear ações nos tribunais (sujeitos ativos) e podem contra elas ser desencadeadas ações (sujeitos passivos). No fundo, podem ser partes no processo judicial;
(VII) Sujeição a mecanismos de responsabilidade civil, financeira e política, à fiscalização do Tribunal de Contas e à tutela administrativa;
(VIII) Toda a atuação das entidades públicas está sujeita ao controlo pelos tribunais administrativos e não pertencem à competência dos tribunas judiciais;
Existem autores que identificam mais características que as enunciadas acima como o direito a celebrar contratos administrativos, a capacidade jurídica de direito público e privado, isenções fiscais e etc, mas entendemos que estes aspetos são partes constituintes das características enunciadas acima.
3.Órgãos
Todas as pessoas coletivas são dirigidas por órgãos, cuja organização é definida pela própria. Existe uma divergência doutrinaria sobre a natureza dos órgãos, sendo que o Prof. Marcelo Caetano defende que estes são instituições e não indivíduos e Afonso Queiró e Marques Guedes entendem o oposto.
O Prof.Diogo Freitas do Amaral entende que ambas as posições estão corretas conforme a perspetiva que tomarmos. Do ponto de vista organizativo, será claro que é irrelevante o indivíduo que pratica os atos mas sim as funções em si mesmas e nessa perspetiva, os órgãos revelam como instituições. Já no que toca aos atos administrativos per si, interessa o indivíduo (quem decide, quem delibera), ou seja, numa perspetiva de atividade administrativa.
3.1- Tipos de órgãos
Os órgãos podem ser:
(i) Singulares ou colegiais- tem um titular ou dois ou mais titulares;
(ii) Centrais ou locais- competência em todo o território ou circunscrita a um território;
(iii) Primários, secundários ou vicários- tem competência própria, delegada ou por substituição, respetivamente;
(iv) Representativos ou não- titulares escolhidos livremente por eleição ou não;
(v) Ativos, consultivos ou de controlo- órgãos com competência para tomar e executar decisões, esclarecer os órgãos ativos antes de tomar uma decisão ou fiscalizar a atividade dos outros órgãos, respetivamente;
(vi) Decisórios ou executivos- órgãos aos quais compete tomar decisões ou órgãos aos quais compete executar essas decisões;
(vii) Permanentes ou temporários- tem duração indefinida ou não;
(viii) Simples ou complexos- órgãos que tem uma estrutura unitária e complexos quando a estrutura é diferenciada e os seres titulares tem competências próprias;
4.Competência
Os fins que as pessoas coletivas prosseguem chamam-se atribuições e é aos poderes funcionais que a lei lhes confere para a prossecução dessas atribuições que se chama competência.
Normalmente as atribuições são utilizadas no âmbito das pessoas coletivas enquanto que as competências dizem respeito aos órgãos que as integram.
Podemos aferir que as competências e as atribuições se limitam mutuamente pois cada órgão esta limitado não só pela sua própria competência como também pelas atribuições da pessoa coletiva em cujo nome atua.
É sempre a lei que fica a competência dos órgãos da administração (principio da legalidade- Art.29/1º CPA). A competência não é presumível, é imodificável e inalienável.
A competência pode ser distribuída segundo vários critérios: em razão da matéria (i), em razão da hierarquia (ii), em razão do território (iii) ou em razão do tempo (iv).
5. Conclusão
A intenção deste trabalho foi a de sumariar as pessoas coletivas publicas, destacando as suas principais tipologias e elementos de distinção para identificação das mesmas. As pessoas coletivas públicas são entidades publicas complexas que não se limitam ao redigido acima e que necessitam de estudo aprofundado para compreensão das mesmas.
Nota: para este trabalho foi utilizado como base única e exclusivamente o livro “Curso de Direito Administrativo”, Vol.I, do Prof. Diogo Freitas do Amaral (Almedina, 2006), capítulo II, ponto 1, páginas 747 a 789.
Trabalho realizado por Ana Sofia Pimentel
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