I - Contextualização
Não podemos abordar o tema das autarquias locais, sem contextualizar a modalidade de administração pública em que esta se encontra inserida.
Ora, o artigo 199.º na sua alínea d) estabelece que:
“Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:
d) Dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma”
Desta norma podemos, então, extrair as três modalidades de administração pública existentes: a administração direta do Estado; a administração indireta do Estado e, por fim, a administração autónoma – que é onde se encontram inseridas as autarquias locais que vão ser desenvolvidas ao longo desta análise.
Adotando a posição do Professor Freitas do Amaral, e passando a citar, podemos definir administração autónoma como “aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem1 e por isso se dirige a si mesma2 , definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo3”.
Podemos através desta expressão verificar que esta modalidade de administração pública:
1. Prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem (e não fins alheios, que é o caso da administração indireta);
2. Dirige-se a si mesma – trata-se de uma autoadministração
3. Administra-se a si própria, logo, não deve obediência a ordens ou instruções do Governo e muito menos a diretivas ou orientações dele emanadas.
Podemos dizer que, constitucionalmente, o único poder que o Governo pode exercer sobre a administração autónoma trata-se de um mero poder de fiscalização – poder de tutela (artigo 199.º n.º4 alínea d) e artigo 242.º CRP).
II – Conceito
As autarquias locais assentam em 2 princípios:
- O princípio da autonomia local (consagrado no artigo 6.º n.º 1 CRP juntamente com o artigo 3.º/1 da Carta Europeia da Autonomia Local);
- O princípio da subsidiariedade (consagrado no artigo 6.º n.º 1 CRP e com o n.º 2 do artigo 3.º da Carta Europeia da Autonomia Local).
A existência de autarquias locais no conjunto da Administração Pública portuguesa tem fundamento constitucional, mais precisamente no artigo 235.º CRP:
“1. A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais.
2. As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas.”
O Professor Marcello Caetano (e apoiado pelo professor Freitas do Amaral) define autarquias locais como “pessoas coletivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios representativos dos respetivos habitantes”.
Ora, este conceito referido comporta 4 elementos essenciais que merecem especial análise:
1. O território – trata-se de uma parte do território do Estado que se denomina de circunscrição administrativa. O território desempenha uma tripla função: identifica a autarquia local, define a população respetiva e delimita as atribuições e as competências da autarquia e dos seus órgãos, em razão do lugar.
Importa mencionar que, em regra, todo o território nacional se encontra distribuído por territórios autárquicos – por norma, não há parcelas de território nacional que não correspondam a uma determinada autarquia local. Há, no entanto, algumas exceções a esta regra, como o caso das zonas de administração dos portos.
2. O agregado populacional - é o que tem maior importância; trata-se da base da estrutura da autarquia local e é por meio dele que os objetivos da autarquia são estabelecidos, resultando numa variedade de direitos e responsabilidades para cada membro da autarquia. Podemos referir como direito mais importante o direito de voto (principalmente nas eleições para os órgãos dirigentes dessas mesmas autarquias).
3. Os interesses comuns – estes sustentam a existência das autarquias locais: é precisamente devido aos interesses das populações locais que as autarquias locais existem, de modo a defender e privilegiar os interesses destas. Existem casos em que os interesses locais e nacionais são simultâneos (normalmente não o são) e, nessas situações, o legislador terá de intervir e atuar a lei administrativa para decidir se o interesse que prevalece é o da comunidade nacional ou local.
4. Os órgãos representativos – as eleições locais são o meio pelo qual os representantes das autarquias locais são selecionados para desempenhar cargos nos órgãos das autarquias locais, sendo assim chamados de órgãos representativos. É, no entanto, importante notar que, em bom rigor, uma autarquia local não existe quando não é administrada por órgãos que representem as populações que a compõem.
A existência de autarquias locais traz consigo o conceito jurídico-político da descentralização, que envolve a realização de tarefas da Administração Pública por várias entidades (descentralização no sentido jurídico) e a capacidade de autoadministração por parte das populações (descentralização no sentido político). Para além disso, está ligada ao princípio da autonomia local (já mencionado anteriormente), que serve como garantia do pluralismo dos poderes políticos e, consequentemente, como um meio de limitar o poder político, o que é fundamental num Estado de Direito Democrático.
III – O Regime Jurídico das Autarquias Locais
O regime jurídico das autarquias locais consta, principalmente, de 3 diplomas:
a) Pela Constituição: artigos 235.º e seguintes;
b) Lei das Autarquias Locais (LAL) – Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro;
c) Lei da Composição e Funcionamento das Autarquias (LCFA) – Lei n.º 169/99, de 18 de setembro (apesar de ter sido parcialmente revogada pela LAL, releva quanto à CRP, composição e organização dos órgãos autárquicos.
A CRP reconhece, no seu artigo 236.º/1, três espécies de autarquias locais: as freguesias e os municípios. Vamos passar a analisar cada uma delas.
IV – As Freguesias
O Professor Freitas do Amaral define “freguesia” como as autarquias locais que, dentro do território municipal, visam a prossecução de interesses próprios da população residente em cada circunscrição paroquial.
A criação de freguesias encontra-se regulada pela Lei n.º 8/93, de 5 de março e só pode ser feita por lei da Assembleia da República (artigo 2.º).
Relativamente às principais atribuições das freguesias, teremos de nos basear no artigo 7.º da Lei das Autarquias Locais. Existem três planos onde as freguesias atuam:
1. Plano político – conduzir o processo de recenseamento eleitoral e administrar os procedimentos eleitorais de natureza política e administrativa por meio dos seus próprios serviços;
2. Plano económico – administração de bens próprios ou dos bens que estão sujeitos à sua jurisdição e promovem obras públicas;
3. Plano cultural – fomentar o crescimento da cultura local e fornecer apoio social.
As freguesias têm 2 principais órgãos:
a) a Assembleia de Freguesia – trata-se de um órgão deliberativo e representantes dos habitantes. Os seus membros, segundo o artigo 5.º LCFA, vão variando consoante o número de eleitores recenseados em cada freguesia e reúnem, ordinariamente, 4 vezes por ano (abril, junho, setembro e novembro - artigo 11.º/1 LAL).
Das disposições contidas nos artigos 9.º e 10.º LAL e no artigo 17.º LCFA), podemos identificar as competência deste órgão, dividindo-as entre função eleitoral (elege a Junta de Freguesia); função de fiscalização (acompanha a atividade da Junta, controlando e superintendendo o seu funcionamento); função de orientação geral (encontram-se aqui poderes tributários e regulamentares) e, por fim, temos a função decisória (decide os casos concretos mais importantes que em virtude desta relevância a lei reserva para a Assembleia).
b) a Junta de Freguesia – trata-se de um órgão executivo. Podemos defini-las como o corpo administrativo da freguesia – é constituída por um Presidente e por um certo número de vogais.
O artigo 24.º LAL elenca as 3 modalidades relativas à composição da Junta de Freguesia:
· Freguesias com menos de 5000 habitantes – 3 membros (presidente, secretário e tesoureiro);
· Freguesias entre 5000 e 20 000 habitantes – 5 membros (presidente, secretário, tesoureiro e dois vogais);
· Freguesias com mais de 20 000 habitantes – 7 membros (presidente, secretário, tesoureiro e quatro vogais).
A Junta de Freguesia trata-se de um órgão de funcionamento regular, uma vez que reúne ordinariamente 1 vez por mês, podendo fazê-lo extraordinariamente sempre que necessário, conforme está estabelecido no artigo 30.º LAL.
Relativamente à competência, terão de ser analisados os artigos 16.º e 19.º LAL, de onde podemos retirar as principais funções das Juntas de Freguesia: a função executiva; a função de estudo e de proposta; a função de gestão; a função de fomento e a função de colaboração.
É importante mencionar que, para além disto, a Junta de Freguesia pode exercer as competências delegadas pela Câmara Municipal (artigos 37.º e 66.º LAL; artigos 34.º n.º 5 alínea c) e 17.º n.º 2 alínea f) LAL). Pode ainda, mediante autorização da Assembleia de Freguesia, estabelecer formas de cooperação e celebrar protocolos com entidades tanto públicas como privadas (artigo 34.º n.º1; n.º4 e n.º6 alínea l); artigos 36.º e 17.º n.º2 alínea g) LAL).
Segundo o artigo 247.º CRP:
“As freguesias podem constituir, nos termos da lei, associações para administração de interesses comuns.”
Poderemos então considerar que as associações de freguesias são verdadeiras pessoas coletivas públicas que têm como objetivo a prossecução conjunta das respetivas atribuições (Artigo 63.º/1 LAL).
O n.º 2 do mesmo artigo destaca que serão associações de autarquias locais as associações de freguesias.
Para concluir o tema das freguesias, resta mencionar a questão das comissões de moradores. Adotando a definição concebida pelo professor Freitas do Amaral, estas comissão são entidades que agrupam o conjunto dos moradores de um bairro, de um loteamento urbano, de uma rua, ou até só de um prédio, com vista à defesa e promoção dos interesses comuns aos residentes na respetiva área.
O Professor Freitas do Amaral tece uma breve crítica em relação ao tema das comissões de moradores – admite que, embora estes sejam mencionados nos artigos 263.º a 265.º CRP, o legislador constituinte não as estabeleceu como autarquias locais e deixou a definição do seu regime para ser regulamentada por uma lei ordinária. Surpreendentemente, até ao momento, essa lei nunca foi elaborada. O desinteresse evidenciado por esta situação representa uma subutilização injustificada da significativa utilidade prática que as comissões de moradores poderiam ter – ao integrá-las no desempenho normal das funções administrativas essenciais a um Estado de Direito Democrático, essas organizações poderiam desempenhas tarefas extremamente detalhadas que, na maioria das vezes, não são executadas de maneira eficaz nem pelas câmaras municipais nem pelas juntas de freguesia.
V – Os Municípios
Torna-se inevitável recorrer à adoção de uma construção doutrinária para obtermos uma definição mais precisa desse conceito, de acordo com a nossa legislação, uma vez que tanto a CRP como a LAL não oferecem uma definição clara do termo “município”. Perante isto, o Prof. Freitas do Amaral propõe a seguinte definição: o município é a autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da população residentes na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleita.
O município é a única autarquia local portuguesa com uma existência história estável, trata-se do único ponto de referência organizativo da administração local do nosso país
Em relação ao tema dos municípios, importa analisar vários pontos essenciais. Para introduzir este ponto, é imprescindível mencionar a criação, modificação e extinção de municípios – nos termos do artigo 167.º alínea n) da CRP, está estabelecido que pertence à reserva absoluta de lei formal o regime da criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais e, para além disto, segundo o artigo 168.º n.º 1 alínea s), pertence à reserva relativa de lei formal o estatuto das autarquias locais. Ou seja, apenas a Assembleia da República é reservada a competência para a criação de municípios.
Existe uma questão muito importante em torno do tema dos municípios que merece particular destaque – a transferência de atribuições do Estado para o Município. Esta transferência de competências, tanto por via legislativa como por delegação de competências, concretiza o grande fenómeno da descentralização administrativa. Quanto a esta temática, importa analisar várias questões:
1. Como é que ocorre a transferência de competências/atribuições por via legislativa? A resposta encontra-se no artigo 114.º LAL – terá de ser de forma definitiva (sem previsão de duração) e universal (para todos os municípios); através de ato legislativo.
2. O que é que esse ato legislativo tem de prever? Segundo o artigo 115.º n.º 1 LAL, deverá expressamente prever os recursos humanos, patrimoniais e financeiros necessários ao exercício das competências transferidas pelos órgãos autárquicos. Para além disso, nos termos do n.º 3 alíneas a), b) e c), é necessário ser precedida da realização de estudos que comprovem que, da transferência, não resultará um aumento da despesa pública global, mas sim promoverá ganhos de eficiência e de eficácia.
3. Onde é que se concretiza a delegação de competências? Conforme estabelece o artigo 120.º LAL, concretiza-se através da celebração de contratos interadministrativos. Estes contratos assentam num acordo de vontades (artigos 116.º e seguintes LAL) e devem estar conforme o que está disposto no artigo 122.º LAL.
É importante destacar que a delegação só pode incluir atribuições que sejam delegáveis, já definidas previamente por lei, conforme estipulado no artigo 124.º/2 LAL. Para além disso, é crucial observar que essa delegação não confere ao órgão que a delega o poder de supervisionar a execução das responsabilidades transferidas. Por último, vale ressaltar que o período de validade do contrato geralmente coincide, menos casos excecionais, com a duração do mandato do Governo que o assinou, sendo automaticamente renovados após a posse de um novo Governo, conforme estabelecido no artigo 126.º/1 e 2 LAL.
Relativamente aos órgãos do município, importa primeiramente, conforme prevê o artigo 235.º n.º 2 CRP, classificá-los como órgãos representativos, pelo simples facto de representarem as populações locais residentes no território da autarquia – foram eleitos livremente por estas, emanam democraticamente delas e traduzem os seus pontos de vista, defende os seus interesses, atua em nome e por conta dessa população.
Embora o artigo 250.º CRP exclua explicitamente o Presidente da Câmara Municipal como órgão representativo dos municípios, o professor Freitas do Amaral segue a abordagem do Código Administrativo de 1936. Este último classifica a Assembleia Municipal (antigo Conselho Municipal), a Câmara Municipal e o Presidente da Câmara Municipal como órgãos municipais. Assim sendo, torna-se imperativo analisar cada um desse órgãos de forma individual:
· 1. Assembleia Municipal (artigo 251.º CRP) – é o órgão deliberativo municipal. A assembleia não é totalmente eleita diretamente, uma vez que é composta por membros por inerência (nomeadamente os presidentes das juntas de freguesia) e por membros eleitos (que se trata de um número superior ao dos presidentes das juntas de freguesia que a compõe). Para além disto, importa destacar que, de acordo com o artigo 27.º LAL, a Assembleia Municipal realiza 5 sessões ordinárias anuais. Conforme estabelecido no artigo 25.º LAL, a Assembleia desempenha funções de orientação geral do município, fiscalização da Câmara Municipal, função de regulamentação, função tributária e, por fim, tomada de decisões superiores.
· 2. Câmara Municipal – pode definir-se como o corpo administrativo do município uma vez que trata-se de um órgão colegial do tipo executivo que gere os assuntos municipais.
Conforme se encontra disposto no artigo 57.º LCFA, o Presidente da Câmara e os vereadores (este variam de acordo com a dimensão do município) constituem a Câmara Municipal. Segundo o artigo 40.º n.º 1 LAL, a CM opera em sessão permanente, realizando reuniões semanais (a menos que seja estipulado que devam ocorrer a cada 15 dias).
Relativamente à competência, a Câmara Municipal opera através de 5 tipos de funções, previstos no artigo 33.º LAL: função preparatória e executiva (prepara as deliberações da Assembleia Municipal e executa-as); função consultiva (emite parecer sobre projetos de obras não sujeitos a licenciamento municipal e participa em órgãos consultivos de entidades da administração central); função de gestão (gere o pessoal, os dinheiros e o património do município, dirigindo, simultaneamente, os serviços municipais); função de fomento (apoia, tanto só como juntamente com outras entidades, o desenvolvimento de atividades de interesse das suas populações de natureza social, cultural, desportiva, recreativa ou outra); função de decisão (tomada de decisão de autoridade que a lei lhe confia).
· 3. Presidente da Câmara Municipal – já vimos que é considerado (dogmaticamente) um órgão representativo, logo, é um órgão municipal – contudo, só o é relativamente aos poderes que a lei lhe atribuir no quadro do estatuo jurídico de um município. Segundo o artigo 35.º LAL (e pelas razões já descritas anteriormente), o Presidente tem funções de caráter presidencial (convoca e preside as reuniões da Câmara e representação do município), executivo (executa as deliberações tomadas pela própria Câmara), decisório (dirige e coordena os serviços municipais e resolve todos os problemas que lhe são legalmente conferidos ou delegados pela Câmara – tem uma considerável competência delegada) e interlocutório (fornece informações aos vereadores e à Assembleia Municipal e remete a esta toda a documentação comprovativa da atividade do Município).
Podemos indicar ainda 2 conselhos: o Conselho Municipal de Educação e o Conselho Municipal de Segurança
É consensual que o município efetuas as suas decisões por meio das suas entidades administrativas. Contudo, para que essas decisões se concretizem, é essencial um processo de preparação e execução, envolvendo unidades designadas como serviços municipais. Estes serviços, conhecidos como serviços municipais em sentido amplo, são subdivididos pela legislação em serviços municipais em sentido restrito e serviços municipalizados:
1 - Serviços municipais em sentido restrito (DL n.º 305/2009) - podem ser entendidos como os setores municipais que, carecendo de autonomia, são administrados diretamente pelos órgãos principais do município. Segundo o artigo 25.º/3 LAL, são criados pela Assembleia Municipal, após proposta da Câmara Municipal.
2. - Serviços municipalizados - por não possuírem personalidade jurídica própria, encontram-se integralmente incorporados na entidade coletiva do município, assemelhando-se, na prática, a empresas públicas municipais. São criados através de uma deliberação da Assembleia Municipal (conforme indicado no artigo 25.º/1 n) da Lei das Autarquias Locais - LAL), que também assume a responsabilidade pelo acompanhamento e fiscalização das atividades desses serviços (conforme previsto no artigo 25.º/2 a) LAL). O artigo 10.º/1 da RSEL explicita que os serviços municipalizados podem apenas prosseguir atividades específicas (por exemplo, transporte de passageiros, abastecimento público de água), uma vez que, para além destas atividades, a criação de serviços municipalizados não é permitida.
Os municípios sempre tiveram o costume de estabelecer parcerias entre si, visando a realização conjunta de interesses específicos compartilhados, conhecidas como as associações entre municípios. Segundo o artigo 63.º/1 LAL, são verdadeiras pessoas coletivas públicas e são constituídos pela Assembleia Municipal e a Câmara Municipal. De acordo com o artigo 109.º LAL, cada associação de municípios tem estatutos próprios que têm de estabelecer a sua denominação, o seu fim, sede e composição, as competências dos órgãos, a contribuição de cada município, entre outros.
Importa ainda falar do referendo local, previsto na Lei Orgânica n.º 4/2000 de 24 de agosto (LRL). A possibilidade de efetuas consultas sobre assuntos relacionados com a vivência diária das populações locais é uma forma de sensibilização dos cidadãos para a existência e necessidade de decisão de problemas que lhe são próximos.
Os referendos têm efeito vinculativo desde que na votação tenham participado mais de metade dos eleitores inscritos no recenseamento.
Existem outras formas de democracia participativa no âmbito local: temos o direito de petição de que gozam os cidadãos eleitores na circunscrição administrativa (artigo 52.º/1 CRP); o direito de intervenção nas reuniões dos órgãos colegiais autárquicos (artigos 49.º n.º 2,4,5,6 LAL); o direito de requerer a convocação de reuniões extraordinárias dos órgãos deliberativos autárquicos (artigos 12.º n.º 1 alínea c) e 28. n.º 1 alínea c) LAL).
VI – Conclusão
A evolução do sistema de administração autónoma, neste caso no âmbito das autarquias locais, revela uma trajetória marcada por transformações substanciais em comparação com o seu funcionamento atual. Ao longo do tempo, presenciámos uma notável diminuição das atribuições e recursos atribuídos às autarquias locais, o que gerou uma perspetiva crítica e restritiva em relação à sua eficácia na realidade contemporânea.
É essencial reconhecer a importância fundamental das autarquias locais, desempenhando papéis cruciais tanto no cenário político quanto no social. Podemos dizer que, de certa forma, estas entidades preenchem lacunas que o Estado, por si só, não seria capaz de abordar de maneira eficiente. Nesse contexto, é vital evitar subestimar a relevância dessas instituições.
A crescente complexidade das questões locais e a demanda por respostas mais ágeis e personalizadas destacam a necessidade de uma administração autónoma firme. As autarquias locais desempenham um papel essencial na promoção do desenvolvimento sustentável, na gestão eficiente dos recursos locais e na construção de comunidades resilientes.
Portanto, à medida que avançamos, é imperativo não apenas manter, mas também aprimorar as competências das autarquias locais - isto implica investir em capacitação, proporcionar recursos adequados e promover um ambiente propício à inovação e à adaptação às mudanças sociais, políticas e económicas. Apenas fortalecendo as autarquias locais podemos garantir uma administração eficaz, capaz de responder às necessidades dinâmicas das comunidades locais e contribuir de maneira significativa para o progresso do país como um todo.
Bibliografia
- CAUPERS, JOÃO, Introdução ao Direito Administrativo
- CAETANO, MARCELLO, Manual de Direito Administrativo – volume I
- DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Manual de Direito administrativo – volume II
Beatriz Albuquerque - Subturma 15
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