Procedimento Administrativo

 Procedimento Administrativo

 

 

1- A crise do ato e a codificação do Procedimento administrativo em Portugal.

 

O Procedimento administrativo constitui o instrumento de atuação dos órgãos decisores para a harmonização e composição dos interesses de todos os sujeitos procedimentais, partindo sempre das normas constitucionais que o preveem e que nele encontram concretização ; nesta medida, são especialmente importantes as disposições introdutórias do CPA que consagram os princípios jurídicos procedimentais.

A própria constituição estabelece a necessidade de uma lei portuguesa do Procedimento administrativo . Esta exigência reflete a preocupação do legislador constituinte originário com a organização e o funcionamento da Administração Pública: o conjunto de regras que então se previu trata não apenas da ideia de relação Jurídica, como também da estrutura administrativa do Estado, que deve ser desconcentrada e descentralizada (artigo 267º CRP ) no nº 5 do art 267º, estabelece-se que o processamento da atividade administrativa é objeto de lei especial (o código do processamento administrativo), com o objeto de lei especial ( o código do Procedimento Administrativo ) , com o objetivo de assegurar a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito. O legislador que entendeu que o procedimento, enquanto realidade autónoma que serve a tomada de decisões e a sua execução , constitui uma forma privilegiada de organização da Administração , e uma garantia dos direitos dos particulares.

Encontramos também uma concepcão do procedimento administrativo com uma dimensão simultaneamente objetiva e subjetiva nos arts 267º e 268º CRP. O procedimento serve para racionalizar a atuação dos poderes públicos , mas é também um instrumento que assegura a participação dos cidadãos na tomada de decisões . Aqui encontramos as raízes do direito de audiência dos interessados: os particulares tem um direito fundamental de participação e um dos seus corolários é a consideração do Direito de audiência entre os direitos fundamentais .Isto traduz uma nova lógicademocrática ,própria do Estado social.

O legislador português aproximou-se da visão italiana, que regula o procedimento como uma questão de organização democrática da Administração e o entende como um instrumento com um dimensão objetiva e subjetiva, que corresponde à proteção dos direitos dos particulares por via da participação. O legislador constituinte conjuga relação jurídica e procedimento, prevendo os vetores substantivo, procedimental e processual das relações jurídicas administrativas, com os direitos e deveres de cada uma das partes. O procedimento é valorizado de maneira autónoma com a exigência constitucional de uma lei específica. Se o CPA fosse revogado e não fosse substituído por outro diploma, estaríamos perante uma inconstitucionalidade em matéria essencial da organização do Estado. O problema pôs-se no passado, pois o primeiro Código do Procedimento Administrativo surgiu apenas em 1991 – o que significa que entre 1976 e 1991, o legislador foi incapaz de cumprir a exigência constitucional: um caso típico deinconstitucionalidade por omissão. A doutrina apercebeu-se gradualmente, na vigência da nova constituição, de vários problemas de défice constitucional no Direito Administrativo, e chamou a atenção para a necessidade de estruturar constitucionalmente a realidade administrativa portuguesa.

O Direito Administrativo existente em Portugal nos anos 90 era infelizmente um direito do passado. Tudo havia mudado – a constituição, a lógica do relacionamento dos particulares com a Administração, o funcionamento administrativo e judicial –, mas a lei continuava a mesma, e também a prática mudara muito pouco.

As discussões da década de 90 em Portugal, que versaram quase todos os aspectos das relações jurídicas administrativas, mudaram efetivamenteo rumo da doutrina e introduziram instrumentos inovadores e adequados, uns imediatamente, outros mais tarde. O primeiro destes foi o CPA, resultado do trabalho da Comissão Freitas do Amaral, onde colaboraram os Profs. Vasco Pereira da Silva e João Caupers. Esta primeira lei do Procedimento Administrativo em Portugal foi feita em condições amadoras, sem secretariado, e foi alvo de críticas desde a primeira hora. Foi, o principal elemento de democratização da Administração Pública na vigência da Constituição de 1976. Não se limitou o legislador a regular o procedimento, enquanto modo de formação e execução das decisões administrativas, mas regulou também aspetosessenciais da relação jurídica: de certo modo, o CPA acabou por consolidar um verdadeiro código administrativo.

Em Portugal, havia uma tradição de diplomas de regulação administrativa desde o séc. XIX (em que Mouzinho da Silveira teve grande importância), mas estes eram apenas diplomas parcelares que dispunham sobre a administração local. O CPA é, em rigor, mais do que um simples código de procedimento: na primeira parte (arts. 1.º a 19.º) encontram-se os princípios gerais do Direito Administrativo; na segunda (arts. 20.º a 52.º), regras gerais sobre os órgãos administrativos que extravasam o procedimento; na terceira (arts. 53.º a 134.º), regras sobre o procedimento; na quarta (arts. 135.º a 202.º), regras sobre o regulamento,

ato administrativo e a contratação pública. Os modelos seguidos foram o alemão e o espanhol; a escola de Coimbra criticou a opção, considerando que, não havendo um código de procedimento, seria ambicioso partir para um código administrativo. O CPA representa, porém, o máximo denominador comum entre posições doutrinárias diferentes.

 

Regimes Jurídicos do Procedimento administrativo e da atividade administrativa positivada no CPA.

Temos de esclarecer primeiro, em que consistem os regimes jurídicos que o CPA acolhe quanto ao procedimento administrativo e quanto a atividade administrativa . neste ponto, procura-se identificar o conteúdo e o sentido das normas do CPA sobre o procedimento administrativo e sobre a atividade administrativa.

O CPA é um código idealizado para regular o exercício do poder publico administrativo, que se manifesta em formas jurídicas típicas ( regulamento- ato administrativo -contrato sobre o exercício do poder publico ) e em comportamentos determinados reconduzíveis ao exercício desse poder ( como, em especial, no âmbito da execução do ato administrativo ).

Como se verá, o facto de o CPA – insiste-se nas partes em que regula o procedimento e a atividade administrativa – se apresentar como um código do exercício do poder publico administrativo através de formas jurídicas e comportamentos definidos circunscreve , logo `a partida , o seu âmbito de aplicação e, em certos termos, define o critério da sua própria aplicação .

Regime comum do procedimento administrativo

O regime comum do procedimento administrativo desenvolve-se entre os artigos 53º e 95º . Embora o conceito de regime comum pudesse sugerir coisa diferente, temos por certo que o sentido legal do conceito consiste em indicar que o conjunto das regras que o compõem são, pelo menos em principio , suscetíveis de aplicação ao procedimento do regulamento e ao procedimento do ato administrativo: eis o que se deduz do critério de divisão interna da Parte III em dois títulos, mas também do disposto no art 96º, que, sobre o “objeto” do titulo II, indica expressamente que, “alem do disposto no titulo anterior , o procedimento do regulamento e do ato administrativo regem-se, respetivamente, pelos capítulos I e II do presente título”, a mesma conclusão se retira do art 201º nº 3, o qual, embora referindo-se ao “ regime geral do procedimento administrativo estatuído pelo presente Código, quererá aludir ao regime comum que consta do titulo I da Parte III.

No Regime comum do procedimento administrativo encontramos, assim, regras que se apresentam suscetíveis de aplicação no âmbito do procedimento do regulamento e do procedimento do ato administrativo: aí encontramos normas que definem principios e regras sobre a relação jurídica procedimental , sobre a informação procedimental, sobre prazos, sobre formas de relacionamento interadministrativo de carácter procedimental.

Em geral, todas essas regras têm uma aplicação possível em qualquer procedimento de regulamento, de ato ou de contrato sobre o exercício de poder público. Deste cânone de conexão intrínseca entre regime comum do procedimento e formas de exercício de poder público administrativo só se exclui o regime geral das garantias de imparcialidade ( arts 69º a 76º) , o qual se aplica em procedimento administrativo , mas também “em ato ou contrato de direito público ou de direito privado da Administração” trata-se, pois, de um regime geral, aplicável a toda a atividade administrativa, independentemente de esta se exprimir no exercício de um poder público administrativo ou não.

 

Regime dos procedimentos do regulamento e do ato administrativo.

O titulo II da Parte III do CPA regula, o procedimento de formação do regulamento (art 97º a  101º) e o procedimento de formação do ato administrativo (art 102º a 134º).

Em casos de procedimento do regulamento, o CPA define um regime que acolhe regras de aplicação em geral obrigatória e universal, em matéria de publicitação do início do procedimento e de audiência dos interessados.

Em relação ao procedimento do ato administrativo , o CPA adota regras procedimentais de aplicação eventual (por ex: regras sobre o requerimento, aplicáveis em procedimentos de iniciativa particular), ao lado de outras que definem diligências obrigatórias ( audiência dos interessados) , que definem os regimes gerais das notificações, da produção de prova ou dos prazos para a decisão do procedimento. Salvo se a legislação especificamente aplicável num setor ou uma categoria definida de procedimentos ( por ex, procedimentos de autorização de atividades industriais ou comerciais) definir outra coisa, são aplicáveis as regras pertinentes do CPA aos atos e às diligencias procedimentais previstas nessa legislação ou que a Administração entenda realizar. 

 

Regime da atividade administrativa 

Sobre a atividade administrativa dispõe a Parte IV do CPA, que surge dividida em trés capítulos: o cap I, sobre os regulamento administrativo, o cap II, sobre o ato administrativo , e o cap III, sobre os contratos da Administração . 

O propósito da regulamentacao da Parte IV consiste principalmente na definição do regime administrativo (art 135º a 147º) e do regime substantivo do ato administrativo ( art 148º a 199º) : eis o que ocorre com as regras sobre a eficácia, a invalidade, a caducidade e a revogacao do regulamento ou sobre a eficácia,a invalidade, a revogacao e a anulação do ato administrativo.

A parte IV não contempla apenas regras sobre o regime substantivo das duas formas de exercício do poder publico administrativo: àquelas juntam-se disposições de natureza procedimental, como são os casos das regras sobre o procedimento de impugnação de regulamentos ou sobre os procedimentos  de execução e de impugnação de atos administrativos.

Em qualquer caso, o escopo fundamental de toda a Parte IV consiste em regular as duas formas típicas do exercício de poderes jurídico-administrativos: o regulamento e o ato administrativo, definidos, respetivamente, como normas jurídicas emitidas e como decisões proferidas no exercício de poderes jurídico-administrativos art 135º e 148º .

 

Principios da prossecução do interesse publico.

O procedimento administrativo atual é uma realidade que podemos definir como quadrifásica, atendendo à transformação introduzida com o código se 1991, que acrescentou à estrutura procedimental tradicional a fase da audiência, colocada antes da decisão. 

Nesta nova ordenação introduziu-se assim a necessidade de a Administração ouvir sempre os particulares interessados, sem prejuízo de poderem ter sido ouvidos já na fase instrutora.

Os principios da prossecução dos interesses públicos compreendidos entre os arts 3º a 19º são: Da legalidade, igualdade, proporcionalidade, da Justiça e da imparcialidade, são considerados na Constituição os principios fundamentais aplicáveis á atuação dos órgãos e agentes administrativos.

A violação de qualquer um dos princípios da atividade administrativa pode determinar, consoante as situações:

- A invalidade da decisão;

- A ineficácia da decisão;

- A responsabilidade civil, se existirem prejuízos.

- A responsabilidade disciplinar, financeira e mesmo criminal.

Os artigos abaixo:

 

Artigo 3.º Princípio da legalidade 1 - Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins. 2 - Os atos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras estabelecidas no presente Código, são válidos, desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo, mas os lesados têm o direito de ser indemnizados nos termos gerais da responsabilidade da Administração.

Artigo 4.º Princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos Compete aos órgãos da Administração Pública prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

Artigo 5.º Princípio da boa administração 1 - A Administração Pública deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e celeridade. 2 - Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração Pública deve ser organizada de modo a aproximar os serviços das populações e de forma não burocratizada.

Artigo 6.º Princípio da igualdade Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever ninguém em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual.

Artigo 7.º Princípio da proporcionalidade 1 - Na prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adotar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos. 2 - As decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar.

Artigo 8.º Princípios da justiça e da razoabilidade A Administração Pública deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa.

Artigo 9.º Princípio da imparcialidade A Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção.

Artigo 10.º Princípio da boa-fé 1 - No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé. 2 - No cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação empreendida.

Artigo 11.º Princípio da colaboração com os particulares 1 - Os órgãos da Administração Pública devem atuar em estreita colaboração com os particulares, cumprindo-lhes, designadamente, prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam, apoiar e estimular as suas iniciativas e receber as suas sugestões e informações. 2 - A Administração Pública é responsável pelas informações prestadas por escrito aos particulares, ainda que não obrigatórias.

Artigo 12.º Princípio da participação Os órgãos da Administração Pública devem assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objeto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes digam respeito, designadamente através da respetiva audiência nos termos do presente Código.

Artigo 13.º Princípio da decisão 1 - Os órgãos da Administração Pública têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados e, nomeadamente, sobre os assuntos que aos interessados digam diretamente respeito, bem como sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse público. 2 - Não existe o dever de decisão quando, há menos de dois anos, contados da data da apresentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um ato administrativo sobre o mesmo pedido, formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos. 3 - Os órgãos da Administração Pública podem decidir sobre coisa diferente ou mais ampla do que a pedida, quando o interesse público assim o exija.

Artigo 14.º Princípios aplicáveis à administração eletrónica 1 - Os órgãos e serviços da Administração Pública devem utilizar meios eletrónicos no desempenho da sua atividade, de modo a promover a eficiência e a transparência administrativas e a proximidade com os interessados. 2 - Os meios eletrónicos utilizados devem garantir a disponibilidade, o acesso, a integridade, a autenticidade, a confidencialidade, a conservação e a segurança da informação. 3 - A utilização de meios eletrónicos, dentro dos limites estabelecidos na Constituição e na lei, está sujeita às garantias previstas no presente Código e aos princípios gerais da atividade administrativa. 4 - Os serviços administrativos devem disponibilizar meios eletrónicos de relacionamento com a Administração Pública e divulgá-los de forma adequada, de modo a que os interessados os possam utilizar no exercício dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, designadamente para formular as suas pretensões, obter e prestar informações, realizar consultas, apresentar alegações, efetuar pagamentos e impugnar atos administrativos. 5 - Os interessados têm direito à igualdade no acesso aos serviços da Administração, não podendo, em caso algum, o uso de meios eletrónicos implicar restrições ou discriminações não previstas para os que se relacionem com a Administração por meios não eletrónicos. 6 - O disposto no número anterior não prejudica a adoção de medidas de diferenciação positiva para a utilização, pelos interessados, de meios eletrónicos no relacionamento com a Administração Pública.

Artigo 15.º Princípio da gratuitidade 1 - O procedimento administrativo é tendencialmente gratuito, na medida em que leis especiais não imponham o pagamento de taxas por despesas, encargos ou outros custos suportados pela Administração. 2 - Em caso de insuficiência económica, a Administração isenta, total ou parcialmente, o interessado do pagamento das taxas ou das despesas referidas no número anterior. 3 - A insuficiência económica deve ser provada nos termos da lei sobre apoio judiciário, com as devidas adaptações.

Artigo 16.º Princípio da responsabilidade A Administração Pública responde, nos termos da lei, pelos danos causados no exercício da sua atividade.

Artigo 17.º Princípio da administração aberta 1 - Todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo quando nenhum procedimento que lhes diga diretamente respeito esteja em curso, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas. 2 - O acesso aos arquivos e registos administrativos é regulado por lei.

Artigo 18.º Princípio da proteção dos dados pessoais Os particulares têm direito à proteção dos seus dados pessoais e à segurança e integridade dos suportes, sistemas e aplicações utilizados para o efeito, nos termos da lei.

Artigo 19.º Princípio da cooperação leal com a União Europeia 1 - Sempre que o direito da União Europeia imponha à Administração Pública a obrigação de prestar informações, apresentar propostas ou de, por alguma outra forma, colaborar com a Administração Pública de outros Estados-membros, essa obrigação deve ser cumprida no prazo para tal estabelecido. 2 - Na ausência de prazo específico, a obrigação referida no número anterior é cumprida no quadro da cooperação leal que deve existir entre a Administração Pública e a União Europeia.

 

 

 

Bibliografia

 

- Do Amaral, Diogo Freitas, 2018, Manual de Direito Administrativo, 4ª edição, Almedina, Volume II.

- Amorim, João Pacheco de, Os principios gerais do procedimento administrativo, Almedina.

::: DL n.º 4/2015, de 07 de Janeiro (pgdlisboa.pt)

https://sigarra.up.pt/spup/pt/web_base.gera_pagina?p_pagina=1028726

 

 

 

 Andy Jessen, sub15, Turma B nº 66554