Contextualização
temática e introdução ao caso.
É fundamental a preservação do meio ambiente e representa
uma das principais preocupações da sociedade contemporânea. Os desafios
crescentes relacionados às mudanças climáticas, eventos naturais adversos e as alterações
significativas no nosso quotidiano destacam a urgência de abordar estas
questões. Neste contexto, há organizações que surgem em todos os níveis
jurídicos dedicadas à realização de pesquisas e avaliações ambientais. A
existência destas organizações desempenha um papel crucial na promoção e
manutenção da sustentabilidade ambiental, algo essencial para atender às
crescentes demandas e necessidades da sociedade.
Em contexto jurídico, a temática em questão é devidamente
tratada e regulamentada tanto em termos de legislação externa (europeia e
internacional) quanto interna. No âmbito da legislação europeia, assume
particular importância, especialmente considerando o contexto de um Direito
Administrativo sem fronteiras. No que diz respeito à legislação interna,
destaca-se o artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) que
garante constitucionalmente o direito ao ambiente. Essa garantia materializa-se
atualmente por meio do Ministério do Ambiente e da Ação Climática, mais
precisamente (por exemplo) pela Agência Portuguesa do Ambiente (APA), conforme
previsto no artigo 26.º, n.º 3, disposição a) da Lei Orgânica do XXIII Governo
Constitucional.
Esta questão revela-se indiscutivelmente crucial,
especialmente quando nos confrontamos diretamente com as instituições em
análise. No contexto destas instituições, enfrentamos diversos desafios: 1)
existem consideráveis controvérsias, originárias de várias fontes,
relacionadas com a atuação da APA; 2) tais controvérsias derivam da execução
deficiente da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), o principal instrumento de
estudo nesta área em Portugal; 3) a natureza jurídica contraditória da Agência
suscita questionamentos sobre a sua capacidade de manter uma imparcialidade
genuína.
Diante destes problemas, surge uma opção que apresenta
várias qualidades possíveis para resolvê-los: a criação de uma Task-Force
independente, por meio de contratação externa, mas sob a égide do Ministro do
Ambiente e da Ação climática, que conduzirá a uma solução verdadeira e eficaz
para os problemas de parcialidade existentes. Será a partir da análise, estudo
e discussão desta opção que poderemos identificar as vantagens adequadas em
comparação com as restantes alternativas possíveis.
Primeiramente, é importante
definir e conhecer a Agência Portuguesa do Ambiente (APA), como sendo A Agência
Portuguesa do Ambiente é um instituto público integrado na administração
indireta do Estado (artigo 199º, alínea d) da Constituição da República
Portuguesa, tutelado pelo Ministério do Ambiente e da Ação Climática sendo este
dotado de autonomia administrativa e financeira bem como de património próprio
(artigo 2º, 41º e 42º da LQIP). A APA resultou de uma fusão, que remonta a
2012, onde a Agência Portuguesa do Ambiente, do Instituto da Água, das cinco
Administrações de Região Hidrográfica, da Comissão para as Alterações
Climáticas, da Comissão de Acompanhamento da Gestão de Resíduos e da Comissão
de Planeamento de Emergência do Ambiente. Sendo fundamental referir que a APA
tem competências de monitorização, avaliação e planeamento, fiscalização e
licenciamento, sendo o principal regulador ambiental em Portugal, sendo
regulado pelo Decreto-Lei n.º 56/2012 de 12 de março que veio institui a Lei
orgânica da Agência. A APA é uma entidade coletiva pública de natureza
institucional estabelecida com o objetivo de garantir a execução de funções
administrativas não empresariais, conforme definido pelo artigo 8º da Lei
Quadro dos Institutos Públicos. Essas funções administrativas específicas
incluem, por exemplo, a gestão da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA).
Relativamente à AIA, é um ao
instrumento preventivo da política do ambiente conhecido com Avaliação de
Impacto Ambiental (AIA), que “garante que são estudados e avaliados os
potenciais efeitos ambientais dos referenciados projetos”. Na atualidade, o regime
jurídico da AIA (RJAIA) é definido pelo Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de
outubro. Estando, portanto, a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) consagrada,
enquanto princípio, no artigo 18.º da Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º
19/2014, de 14 de abril).
De facto, pegando no pensamento
do professor Diogo Freitas do Amaral, o mesmo refere que a atividade não é
diretamente exercida pelo próprio Estado, sendo esta, uma atividade em que o
Estado transfere, por decisão sua, a passagem de competências para outras entidades
distintas do “status”.
Analisando as
outras questões em causa, podemos verificar que na primeira alternativa, apesar
da dualidade do estatuto jurídico da Agência Portuguesa do Ambiente, ela é
profundamente dependente do Estado, e
no fundo, importa-nos que a APA consiga ter o seu próprio espaço de decisão e
processo de dilaceração para os seus fins.
O Professor Vasco
Pereira da Silva refere-se-lhe a esta vertente como “agência”, portanto sendo
uma agência tem supostamente autonomia e é independente do Estado e na verdade é assim que decorre na maior
parte dos países, mas em Portugal não acontece, apesar de ter este nome, é uma
entidade dependente do Estado, ou para usar a expressão do Professor Marcelo
Rebelo De Sousa, é uma “entidade totalmente dependente do Estado”, isto acontece porque o Governo optou por encurtar a despesa publica e
resolveu assim, extinguir a Direção Geral do Ministério do Ambiente, atribuindo assim, estas funções à
Agência Portuguesa do Ambiente.
Invocando a
célebre expressão do professor Vasco Pereira da Silva, esta agência é “esquizofrénica”:
por um lado é um gabinete do Ministro e do Secretário do Estado, por outro
lado, em matéria de avaliação de impacto ambiental, ela é suposto agir com
autonomia e independência e desta mistura, que não é muito saudável, faz com
que a autoridade de AIA, como a UE chama, a autoridade que vai decidir com
total independência a avaliação de impacto ambiental, acaba por ser uma
“autoridadezinha”, é uma entidade exígua, não existe efetivamente autonomia, dado que está sob o poder de
superintendência e tutela do governo, pelo que recebe as suas orientações
estratégicas para alcançar os fins.
De resto, o facto
de existir desde logo um
Presidente da Agência Portuguesa do Ambiente nestes escândalos, mostra um pouco
esta realidade de uma entidade administrativa que vai a reboque do Governo, não
faz sentido algum, que exista a
necessidade de autonomia, por causa das funções europeias da Agência Portuguesa
do Ambiente, que tem de ser verdadeiramente independente, e depois criam um
regime jurídico que, na prática, é
totalmente dependente da entidade do Governo. O dizer que ela é
independente significa que ela nada pode ter haver com os Governos, não deve
depender dos Governos e, portanto, deve ter uma organização autónoma.
Mais, no que se refere à relação de aumento
da independência da tarefa de AIA, até que se poderia falar em introduzir a inteligência
artificial para podermos ter uma decisão mais concreta e com menos margem de
erro, e no final, concordamos que seja uma boa solução até porque existe um algoritmo
que é introduzido no computador, é programado e é um critério decisório que
está por trás e conduz a uma qualquer decisão que se tenha de tomar.
Mas existe um
problema: quem programa esse algoritmo? Quem introduz determinados dados para
aquele resultado em concreto? Os seres humanos!
Pois bem, se naquele
algoritmo que foi programado, faltar ou estiver em erro algum dado introduzido,
significa que esse mesmo algoritmo já não terá qualquer eficácia nem será
adequado à concretização deste nosso dilema, logo, verifica-se que o ser humano
não é infalível.
Este algoritmo
seria jurídico, portanto controlável. Pode ser controlado pelo tribunal, e se o
algoritmo, como dissemos, não for o mais adequado, a Administração deve ser
condenada a fazer um algoritmo mais adequado.
Contudo, parece-nos
que a inteligência artificial não seria a solução mais eficaz e sim, dever-se-ia
formar uma comissão competente, tal e qual como surgiu para a localização do
Aeroporto, para que se possa discutir e se possível chegar a um consenso tendo
em conta toda a pesquisa e todos os
peritos das diversas áreas que estariam para aquele mesmo fim. Podemos
até pensar que esta questão se assemelha, de facto com a comissão independente
sobre o novo aeroporto em Portugal, porque neste caso, aborda-se também a
criação de uma comissão independente com técnicos especializados e focados
exatamente nesta missão de AIA, mas afastam-se quando se refere que há uma égide
do Ministro do Ambiente e da Ação Climática, pois, de acordo com o regimento da
Comissão Técnica Independente (RCTI), é uma comissão e um órgão independente
que atua de forma independente (artigo 2º/nº1) “não podendo os seus membros solicitar nem receber ordens, instruções ou
orientações do Governo ou de qualquer entidade pública ou privada” (artigo
2º/nº2).
Dito isto,
podemos verificar que a primeira alternativa e a forma como se poderá vir a
organizar e funcionar e trazer uma maior independência na tarefa de AIA, não irá espremer um grande sumo, uma vez
que esta agência nem sequer é independente, pelo que, podemos até dizer que estaria
sempre a “reboque” do Governo e ao nível da tomada de decisão, ficaria sempre
um pouco dúbia, pois não seria 100% fidedigna.
A terminologia Task
Force tem origem inglesa e define-se como “a group of people who are brought
together to do a particular job, or a large military group who have a military
aim to achieve: (p. ex.: Retired teachers have formed a task force to help
schools in the area”. Traduzindo-se, entende-se
como uma “força tarefa”, ou seja, uma unidade especial de caris temporário,
constituído por elementos de diferentes estruturas orgânicas agrupados sob
comando único, a fim de cumprir determinada missão especial. Contudo, no
presente caso o termo Task Force refere-se a um grupo constituído por
especialistas de diversas áreas, tendo como finalidade cumprir uma tarefa,
falando assim da Task Force como um serviço criado por motivos de
instabilidade.
Este conceito,
foi utilizado recentemente em Portugal, com a pandemia COVID-19, onde o Governo
deparado com a situação de caos e calamidade, criou um grupo de cientistas e
representantes de diferentes ministérios, para a elaboração do “Plano de
vacinação contra a COVID-19 em Portugal”. Este grupo de trabalho teve como
objetivos definir a estratégia de vacinação, com a definição dos grupos
prioritários e até promover uma comunicação transparente com a população sobre
a importância da vacinação.
Quanto a isto, e
tendo em conta o que se mencionou anteriormente em relação à sugestão de uma
possível comissão em forma de “task force” ou comissão técnica, esta revela-se a solução mais eficaz e coesa uma vez que, assim teríamos ao dispor desta agência e do
seu escopo, um conjunto de peritos nesta matéria e uma panóplia de
ideias e planos que serão expostos na comissão. Para além disso, de forma
sensata, racional, e acima de tudo
imparcial, visando o superior interesse da comunidade populacional e o
seu bem-estar, poderão chegar a um consenso, havendo, pelo menos uma conversa em
que cada um exprime o que será o mais adequado por forma a arranjar a solução
mais exequível.
É certo que as
decisões políticas devem ser tomadas por decisores políticos e que a delegação
de poderes deve ser numa ótica meramente administrativa e não por entidades não
democraticamente eleitas, pois, assim, não estaríamos a tomar como parte
fundamental a representação do povo. Não obstante o referido, muitas das vezes
os decisores políticos eleitos não têm a formação necessária para a verdadeira
prossecução dos fins necessários -- a título de exemplo, o titular do cargo
(atualmente em governo de gestão) de Ministro do Ambiente e Ação climática, Eduardo
Correia, licenciado em economia.
Admitindo que no decorrer do tempo foram feitas mais de 206 agências da mesma natureza e
que não se soube o fim de serem criadas, gastando assim um montante exacerbado
de 18 milhões de euros[1], ou ainda, podendo invocar que sendo a APA, um
instituto público fazendo parte da Administração Indireta (art.º 1.º n. º1 do
Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de Março), tem a sua própria direção e gestão e que
não necessita de seguir as ordens do Governo, está claro que, pode-se dizer que
pegando no pensamento do Professor Freitas do Amaral, o “fenómeno da
proliferação destes organismos autónomos”[2] visam proteger certas
atividades em relação a interferências políticas, do fácil recrutamento de
clientelas políticas (as chamadas political patronage), a fuga do
controlo político e financeiro do Parlamento, entre outros. É certo o que se
defende, mas regride-se novamente porque reitera-se o que foi mencionado
anteriormente -- há uma contradição entre a natureza jurídica da APA e a sua
atuação.
Portanto, pode-se
afirmar que é mais profícuo optar por uma comissão, tal e qual como as que já
foram criadas atualmente: comissão técnica
independente para a implementação de um novo aeroporto[3]; a “task force” criada para a elaboração de um “Plano
de vacinação contra a COVID-19”[4]; a “task force Estratégia Atlântica” como o intuito
de influenciar a orientação estratégica[5] e acompanhar a sua implementação, entre outras.
Não
obstante, poderão invocar a falta de superioridade devido à comissão ser
integralmente estadual e, por ordem de ideias, esta deverá estar subordinada ao
seu superior (comissão “task force” subordinada à égide do Ministro do Meio
Ambiente e Ação Climática).
Pois
bem, segundo a corrente legalista, defendida pelo Professor Freitas do Amaral
devido à temática da hierarquia entre subalternos e superiores, ao abrigo do
art.º 271/3 da CRP, os técnicos independentes que fazem parte desta comissão,
se porventura, observarem que está em causa alguma ilegalidade na instrução/ordem
do seu superior, o Ministro da Meio Ambiente e Ação Climática, não têm o dever
de obedecer à sua ordem. Assim, não estará em causa nenhuma “dependência” do
Governo ou interferência do Ministro, porque os técnicos podem, à luz do art.º
271 da CRP, recusar ordens.
Em
relação à terceira posição, ao longo deste texto serão vários os argumentos e
ideias que irão contrariar a hipótese de atribuir a tarefa de AIA a uma empresa
pública, organizada e que atua de forma privada, de modo que, não consideramos
fulcral repetir as especificações.
Ao
analisarmos a hipótese nº4, há desde logo uma característica que revela
discussão e que, portanto, suscite diferentes opiniões a ter em consideração: a
administração autónoma, segundo a doutrina do Professor Paulo Otero, apenas
contém tutela de legalidade (242º/1 CRP) porque se não ocorresse como tal,
estaria em causa a autonomia da administração. Quanto à questão da tutela de
mérito, entende que não existe devido à questão da autonomia levantada agora. Enquanto
que o professor Freitas do Amaral tem opinião contrária, salvo quanto às
associações públicas profissionais que veda esta tutela de mérito, ao contrário
do que acontece com as autarquias locais.
Com a emergência
de necessidades cada vez mais complexas e em maior número, implica à função
administrativa uma reorganização e repensamento constante das suas áreas de
atuação. Olhando para a escolha de um modelo concentrado e estadual, atentamos
a um sistema de um superior hierárquico e único competente para determinar
quais as decisões vinculativas, ficando os subalternos ao invés, limitados às
tarefas de preparação e execução das decisões que aquele pretende ter. De
facto, ao falarmos da hierarquia administrativa é importante referir que este é
o aspeto primordial no que toca à Administração direta do Estado, já que é o
próprio governo que aprovará a sua organização e funcionamento desde direções
gerais, inspeções gerais a comissões. Consequentemente a cada um destes
serviços estão relacionados hierarquicamente os diferentes órgãos, que no topo
efetivamente se situam os ministros.
Poderíamos
defender que a desconcentração levaria a uma maior eficiência, rapidez ou maior
qualidade na apresentação do serviço, mas a questão aqui tende a ser inversa.
Ora, de acordo com a Constituição portuguesa no seu artigo 266º, é
função da administração a prossecução do interesse público, e, não obstante que
um interesse geral de uma determinada comunidade ou ainda a necessidade de
certos bens ou serviços inalcançáveis pelas entidades privadas possam ser
saciados e respondidos por várias entidades administrativas, existe a
administração estadual (claro está que, podemos falar em administração como um
poder administrativo porque existem inúmeros sujeitos e atores no mundo
administrativo, porque senão poderíamos chamar-lhe simplesmente poder
executivo). Pegando neste pensamento, resulta do artigo 81º da Constituição
portuguesa as tarefas, os encargos ou responsabilidades do Estado português
onde a sua alínea c) – “assegurar a plena
utilização das forças produtivas, designadamente zelando pela eficiência do
setor público” – nos transporta e complementa o artigo 5º do Código de
Procedimento Administrativo (CPA) acerca da boa administração. Neste artigo, é
possível então ligar a administração à sua dimensão económica de modo a que
todas as soluções tomadas sejam as melhores e as soluções ótimas, no fundo,
tudo determinações relacionadas com a eficiência administrativa[6].
Assim, pensamos
que seria algo omisso atribuir estas funções a uma entidade independente, como
referida por exemplo na posição 5 deste caso, pois, se estamos a falar da falta
de eficácia da Agência Portuguesa do Ambiente, sendo esta parte da
Administração Indireta do Estado, achamos que a melhor solução será a de passar
de um cenário onde a hierarquia se encontra ausente no que toca a relações
interorgânicas, para uma situação de administração direta onde existe então a
hierarquia já abordada neste texto. Fundamentando esta linha de pensamento, é
necessário entender que: razões de eficiência e eficácia de recursos públicos
sempre foram características a ter em conta, mas hoje em dia são valores
primordiais sobretudo no que toca aos cidadãos menos tolerantes a gastos
ineficientes.
Sempre que
pensamos em privados, há um único fim – a obtenção de lucro. Será que o
ambiente é uma temática que se pode sujeitar a este fim? A verdade é que no
nosso entender, temas tão fraturantes como o ambiente terão de estar sempre
sobre alçada do Estado, pois esta é a única forma de com certezas, vermos a
verdadeira prossecução do interesse público na sua plenitude, pois de outra
maneira correríamos o risco de descentralizar do interesse público para o
privado, e na verdade o fim último dos particulares poder-se-ia ver frustrado,
dado que iriamos cair num diâmetro objetivamente oposto aumentando a despesa e
reduzindo a receita.
Relativamente à
última alternativa (7), também
teremos de objetar a mesma uma vez que, tendo em conta as atribuições do
Estado, ou seja, as centenas, senão milhares de diplomas legais que a propósito
de uma ou outra matéria vêm conferir determinadas atribuições ao Estado, sendo
então dispersa a forma como as atribuições do Estado se encontram, dentro estas
atribuições, podemos classificá-las como principais, auxiliares e de comando.
Aquelas que importam agora ressaltar são as principais porque dentro destas
encontram-se as atribuições sociais, atribuições essas que incluem a saúde, a
segurança social, a habitação, o urbanismo, o ambiente, a proteção do trabalho,
etc.
Portanto,
podemos afirmar que sendo uma atribuição do Estado, ou seja, está dentro da
Administração direta do Estado, administração essa que se define como sendo a atividade
exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado[7].
Podemos
então concluir que fazendo parte da Administração direta do Estado, não se
poderá privatizar a tarefa da AIA pelo simples facto de esta ser uma matéria relevante
de interesse público, o ambiente afigura-se como sendo uma das maiores
preocupações da sociedade contemporânea, colocar uma “agência reguladora” sob a
coordenação da AIA, está-se a primeiro a colocar uma entidade que, porventura,
poderá ser independente, mas, estará sempre sob a égide do Estado uma vez que é
de interesse público e, segundo, apesar da margem de liberdade que possa vir a
ter, tem de atender sempre ao fim prosseguido pelo Estado, terá sempre de haver
um certo controlo por parte do Estado, nomeadamente do Chefe do Poder executivo
(Governo, art.º 199, al. d) CRP). Não esquecendo obviamente que foi
mencionada anteriormente, terá sempre de haver um controlo de um superior, mas
sendo feita esta comissão há sempre uma maior independência por parte dos
técnicos e uma certa credibilidade devido ao que foi dito anteriormente, com a
respetiva base legal. É questão muito pertinente referir que apesar de haver
uma insuficiência do princípio da legalidade gerando uma certa margem de
liberdade para decidir certas decisões, mas desde que de acordo com os
princípios da administração e os seus objetivos.
Em tom de conclusão, a sociedade dos dias de hoje dificulta
a tarefa da Administração já que esta se torna
cada vez mais exigente. Pois que, para corresponder à satisfação dos interesses
públicos, observa-se claramente uma dispersão das funções administrativas para
diferentes órgãos e sujeitos dotados, portanto, de administração própria. Dada
a crescente insatisfação da atuação da Agência Portuguesa do Ambiente (APA) no
desempenho da sua tarefa de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), é necessária
uma reorganização dos serviços da AIA e, de acordo com as alternativas
propostas, achamos convictamente que esta tarefa deve permanecer na órbita
central do Estado através de um modelo concentrado e integralmente estadual, já
que há uma comissão executiva de “Task Force” com técnicos independentes a
dirigi-lo. A grande questão diferenciadora surge através da égide do Ministro do
Ambiente e da Ação Climática. Por um lado, apenas com esta vertente seria
possível reunir a eficácia e rigor de peritos estando assim, em contacto com o
privado mas com a objetiva alçada e proteção do estado, conseguindo assim, reunir
o melhor dos dois mundos e, por outro, podemos dizer que há uma certa
independência da comissão e a demonstração clara de que o interesse superior
dos cidadãos é atendido desta maneira, uma vez que se irá tratar de uma questão
que é fundamental para o país e chegar-se-á a um consenso por parte de todas as
áreas, arranjando a melhor solução possível com o melhor resultado possível.
Portanto, apesar da
Administração se poder dispersar em diversos ramos e sub-ramos, pegando na obra
“Curso de direito Administrativo” dos professores Eduardo García de Enterría e
Tomás-Ramon Fernández, estes referem-se a esta polarização da Administração
como uma galáxia -- a galáxia administrativa. Ora, podemos completar que a galáxia
administrativa é de enorme vastidão, mas é facto que existem serviços e áreas
fulcrais que não se podem transferir com o intuito de manter o alto nível e a
preservação da boa administração consagrada em termos constitucionais e
administrativos (artigo 81º CRP e 5º do CPA).
AMARAL, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, 3ª edição, Almedina, 2006
ALMEIDA, Mário Aroso de, “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 10ª edição, Almedina, 2022
ENTERRÍA, Eduardo García y FERNANDÉZ, Tomás-Ramón, “Curso de Derecho Administrativo I”, 2ª
edição, Editorial Civitas, Madrid, 1977
OTERO, Paulo, “Manual
de Direito Administrativo vol.I”, 3ª edição, Almedina
WEBGRAFIA
https://www.defesa.gov.pt/pt/comunicacao/noticias/Paginas/Ministro-Defesa-condecora-Task-Force-Vacinacao-contra-a-COVID-19.aspx
https://expresso.pt/sociedade/coronavirus/2021-03-11-Governo-ja-criou-task-force-de-cientistas-comportamentais
[1] https://www.publico.pt/2023/01/05/politica/noticia/comissoes-grupos-trabalho-task-forces-ha-206-estruturas-pagas-custam-18-milhoes-ano-2033824
[2] AMARAL,
Diogo Freitas. Curso de Direito Administrativo: volume I. 4ª edição.
Coimbra: Almedina, abril de 1986, pp. 301
[3]
https://leitor.jornaleconomico.pt/noticia/cti-as-opcoes-estrategicas-os-estudos-e-as-criticas-de-independencia
[4]
https://www.sns.gov.pt/vacinacaocovid19/task-force/
[5]
https://cpmr-atlantic.org/pt-pt/temas/atlantic-strategy-task-forces/estrategia-atlantica-e-cooperacao/
[6] MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA, “Teoria Geral do
Direito Administrativo” 5ª edição p.110
[7] AMARAL,
Diogo Freitas. Curso de Direito Administrativo: volume I. 4ª edição. Coimbra:
Almedina, abril de 1986, pp. 200
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