Atribuição da tarefa de Avaliação de
Impacto Ambiental
a uma Associação Pública integrante da Administração Autónoma
Proposta 4
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Texto:
A. INTRODUÇÃO:
Analisadas as vantagens e inconvenientes de várias soluções
jurídicas, apresentou-se-nos como mais interessante, para o futuro da avaliação
de impacto ambiental, a solução que aponta para a atribuição da tarefa de
Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) a uma associação pública, integrante da
Administração Autónoma.
Consideramos que esta opção surge como o meio mais adequado para
colocar um ponto final na insatisfação, que se tem feito ouvir, relativamente,
à atuação da Agência Portuguesa do Ambiente (APA), a quem, atualmente, cabe a
tarefa de realização da avaliação de impacto ambiental, em Portugal.
Na defesa, desta alternativa que aqui advogamos, e partindo, necessariamente,
da realidade presente, propomo-nos analisar: I. A Avaliação de Impacto
Ambiental; II. Associação Pública; III. A Administração Autónoma; IV. Que associação seria esta e
quais seriam as suas vantagens, e, por último, uma sucinta Conclusão.
I.
A Avaliação de Impacto Ambiental
Importa começar por dizer que a APA é a entidade, responsável pela
implementação das políticas de ambiente, em Portugal. A APA tem como propósito
contribuir, para um elevado nível de proteção e valorização do ambiente, por
via, da prestação de serviços de qualidade aos cidadãos.
A Agência Portuguesa do Ambiente é
considerada um instituto público, que está inserido na administração indireta
do Estado, com tutela do Ministério do Ambiente e da Ação Climática, e dotado
de autonomia administrativa e financeira e património próprio.
A APA é fruto da fusão, em 2012, da
Agência Portuguesa do Ambiente, do Instituto da Água, das cinco Administrações
de Região Hidrográfica, da Comissão para as Alterações Climáticas, da Comissão
de Acompanhamento da Gestão de Resíduos e da Comissão de Planeamento de
Emergência do Ambiente.
A APA, atualmente, está sediada na
Amadora, e detêm cinco Administrações de Região Hidrográfica (ARH)
desconcentradas, no território de Portugal Continental, que são: a ARH do
Norte, a ARH do Centro, a ARH do Tejo e Oeste, a ARH do Alentejo e a ARH do
Algarve.
Esta agência do Estado tem como objetivo primordial, a gestão integrada
das políticas ambientais e de sustentabilidade. Executa, em articulação, não só com outras políticas
setoriais, mas também com um vasto conjunto de parceiros, dos quais se
destacam os municípios e as Regiões-plano e Autónomas dos Açores e da
Madeira.
Trabalha, essencialmente, em
assuntos, como as Alterações Climáticas, Água e litoral - neste caso, com
gestão desconcentrada nas 5 regiões hidrográficas do Continente, bem como
Resíduos, Ar, Ruído, Emergências Radiológicas, Avaliação de Impacto Ambiental,
Economia Circular, ou Educação Ambiental.
A APA, que é composta, por cerca, de 800 profissionais, apresenta
competências de monitorização, planeamento e avaliação, licenciamento e
fiscalização, sendo, por isso, o principal regulador ambiental, em Portugal.
A Avaliação de Impacto Ambiental, também designada de
AIA, atualmente, conduzida pela APA, é considerada um instrumento preventivo
relativo à política de ambiente, assegurando que serão estudados e avaliados os
hipotéticos efeitos no ambiente, quanto a certos projetos.
O seu âmbito incide sob projetos quer públicos, quer
privados, que sejam propícios de produzir consequências significativas no
ambiente, tendo como propósito analisar a sua respetiva viabilidade ambiental.
Os objetivos desta avaliação consistem na avaliação,
de forma integrada, dos possíveis impactos ambientais significativos, diretos e
indiretos, da realização dos projetos e das suas alternativas, tendo em mente, suportar
a decisão sobre a viabilidade ambiental; traçar medidas para evitar, reduzir ou
compensar esses impactos, e proporcionar decisões sustentáveis, em termos
ambientais; fomentar um processo de verificação, numa fase posterior,
nomeadamente, através da monitorização dos efeitos dos projetos avaliados;
assegurar não só a participação pública, mas também a consulta dos
interessados, na construção de decisões que lhes dizem respeito, dando
prioridade ao diálogo e à unanimidade, na realização da função administrativa.
A AIA tem demonstrado ser um instrumento eficaz, para
a ponderação dos impactos ambientais numa fase prévia do processo de decisão;
um elemento preponderante para a promoção da sustentabilidade, passando por uma
melhor conceção de projeto, baseada num raciocínio de análise de opções e de
soluções de prevenção, minimização e compensação de impactos; um espaço fértil
para a participação pública no procedimento, de tomada de decisão, ao garantir
mais transparência e favorecendo a confirmação social do projeto, bem como uma
maior aproximação e participação dos diferentes intervenientes do processo de
tomada de decisão, e, por fim, permite conhecer os impactos reais dos projetos,
por via, da pós-avaliação.
O procedimento dos projetos sujeitos à AIA, quer
objetivamente, quer subjetivamente, realizar-se-á numa fase prévia de estudo ou
anteprojeto, ou já numa fase de execução. Previamente, em qualquer
circunstância, poder-se-á efetuar uma fase considerada facultativa de definição
no panorama do Estudo de Impacto Ambiental (EIA).
De acordo, com o regime jurídico nacional, a AIA
encontra-se estabelecida nas seguintes fases: a primeira, a definição do
âmbito, que consiste numa fase opcional e prévia, sendo que são analisados,
identificados e selecionados os problemas ambientais que podem ser originados
pelo projeto; a fase posterior, designada de avaliação de impacto ambiental, é
uma fase fundamental, em que é avaliada a sustentabilidade ambiental do projeto
e que pode abarcar procedimentos diferentes, mediante o projeto seja, ou não
submetido a análise em fase prévia de estudo, ou anteprojeto, isto é, ser
submetido na fase já de execução do projeto.
Na circunstância, de se verificar a submissão em fase
de estudo prévio, o procedimento de AIA é constituído por dois momentos
complementares, que são: a avaliação do projeto, em si, que resulta na emissão
da decisão sobre a viabilidade ambiental, ou seja, a Declaração de Impacto
Ambiental (DIA); a verificação da conformidade ambiental do projeto de
execução, que tem como propósito estudar o cumprimento das condições da DIA remetida,
para o anteprojeto ou estudo prévio, e que culmina com a divulgação da emissão
sobre essa mesma conformidade, ou seja, a Decisão sobre a Conformidade
Ambiental do Projeto de Execução (DCAPE).
No caso de submissão, na fase de projeto de execução,
o procedimento é organizado num só momento, que corresponde à divulgação da
DIA, confirmando a viabilidade ambiental do projeto.
II.
Associação pública
As associações
públicas são pessoas coletivas de substrato associativo, cujos membros podem
ser pessoas (singulares ou coletivas) privadas e/ou públicas, com personalidade
jurídica de direito público, e que desempenham fins de interesse público, de
forma participativa. Trata-se de uma figura que concretiza, em simultâneo, os princípios
da descentralização e da participação dos particulares, no desempenho de tarefas
administrativas, como reflete o artigo 267º nº 1 da Constituição da República
Portuguesa (CRP).
As associações
públicas devem, por imperativo constitucional, obedecer a uma organização
interna, baseada no respeito pelos seus membros e na formação democrática dos
seus órgãos (Artigo 267º, nº 4, CRP).
As associações
públicas pertencem ao bloco da administração autónoma, isto porque os poderes
de intervenção do Governo limitam-se ao exercício de competências tutelares
sobre a legalidade e, em alguns casos, sobre o mérito da sua atividade,
encontrando-se excluídos quaisquer poderes de direção ou superintendência.
Relativamente, à
organização e funcionamento das Associações Públicas, importa salientar que para
adquirirem personalidade jurídica é necessário registá-las junto das
autoridades competentes, sendo o critério da formação e registo extremamente
importante, para uma correta formalização das mesmas. Apresentam regime legal
orientador nos artigos 167º a 184º do Código Civil.
As Associações Públicas
devem apresentar estatutos que definam o seu propósito, estrutura organizativa
e regras de funcionamento. Os Estatutos de uma associação são como um contrato
social de uma empresa, e são aprovados em assembleia geral, cuja deliberação é
registada em ata, e devem conter o objeto social da mesma, a designação, ou
seja, o nome da mesma, a sede, a forma de funcionamento, os direitos e
obrigações dos associados, as condições de saída e exclusão dos associados e,
por fim, os termos de extinção da associação e a consequente devolução do seu
património.
Normalmente, possuem
três órgãos fundamentais, para o
seu funcionamento:
- Assembleia Geral, composta pelos
associados. É competente por deliberar sobre a destituição de titulares dos
órgãos, aprovação do balanço, alteração dos estatutos, e a extinção da
associação.
- Administração, composta por um
número ímpar de membros, sendo que um desses é presidente, responsável pela
direção e gestão dos membros da associação, tais como o vice-presidente,
secretário, tesoureiro e outros membros, conforme definido nos estatutos.
- Conselho Fiscal,
igualmente, composto por um número ímpar de membros, sendo responsável o
presidente deste órgão pelo controlo de contas da associação.
Algumas associações podem ser reconhecidas como entidades de utilidade pública, o que lhes confere benefícios fiscais e outros privilégios. Dependendo da área de atuação da associação, podem existir regulamentos específicos para o setor.
No contexto da AIA,
algumas organizações e associações ambientais podem desempenhar papéis
importantes, principalmente, no que diz respeito à monitorização e avaliação de
projetos específicos. A AIA é um processo que visa identificar, prever, avaliar
e propor medidas, para mitigar os impactos ambientais de um determinado projeto
ou atividade.
Temos então, como principal associação a APA que, como referido, anteriormente, é a entidade responsável por coordenar e supervisionar a Avaliação de Impacto Ambiental, em Portugal. É fundamental no processo de emissão de pareceres e autorizações ambientais.
III.
Administração Autónoma
Do artigo 199º,
alínea d), da CRP, retira-se que existem três grandes modalidades de Administração
Pública, em Portugal: a Administração Direta do Estado, a Administração Indireta
do Estado e a Administração Autónoma. O artigo 267º, nº 3, da Lei Fundamental,
estabelece bases para uma quarta modalidade de administração estadual, a Administração
Independente, assim designada pela ausência de uma relação de subordinação, relativamente,
ao Governo, enquanto órgão superior da Administração Pública.
A Administração
Autónoma é, de acordo, com o Professor Diogo Freitas do Amaral, aquela que
prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e, por
isso, se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas
atividades sem sujeição à hierarquia ou a superintendência do Governo. Esta prossegue
interesses públicos próprios das pessoas que a constituem, contrariamente, à
administração indireta, que prossegue fins do Estado.
Dirigindo-se a si
mesma, a Administração Autónoma concretiza-se num fenómeno de
autoadministração, ou seja, são os próprios órgãos que definem com
independência a orientação das suas atividades, não estando sujeitos a
diretivas ou orientações do Governo.
Como já referido, o
único poder constitucionalmente consagrado, que o Governo pode exercer sobre a Administração
Autónoma é o poder de tutela, nos termos do disposto no artigo 199º, alínea d);
artigo 229º, nº4, e ainda no artigo 242º (todos da CRP), poder esse que é, meramente,
de fiscalização ou controlo.
Pertencem à
Administração Autónoma as associações públicas, as autarquias locais e, embora
numa posição especial, as regiões autónomas dos Açores e da Madeira.
Do supra exposto resulta que a tarefa de realização da avaliação
de impacto ambiental, em Portugal, deveria ser atribuída a uma Associação
Pública, pertencente à Administração Autónoma. Desde logo, porque nesta opção o
único poder do Governo é o de tutela, o que confere uma muito maior autonomia
orçamental, mais liberdade de atuação na prossecução dos objetivos, isto é, de
certa forma uma maior autonomia em geral, uma vez que não se encontra sujeita a
um poder de superintendência, por parte do Governo.
IV.
Que associação seria esta e quais seriam as suas vantagens –
Conclusão.
Tendo em consideração,
toda a abordagem que foi, anteriormente, analisada, devemos agora realizar um
possível enquadramento desta possível Associação na Administração Autónoma e,
porque deveria esta integrar-se na mesma.
Primeiramente,
importa referir que o ambiente e o saneamento básico, bem como o ordenamento do
território e do urbanismo fazem parte das atribuições da freguesia e do
município, como se encontra tutelado no artigo 7º, nº1, al. h) e j) e artigo 23º,
nº2 al. k) e n), respetivamente, da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro (RJAL)
correspondendo as atribuições ao conjunto de fins (interesses públicos), que a
lei coloca a cargo das diferentes pessoas coletivas públicas. Por sua vez, para
executar as atividades necessárias, para a prossecução desses mesmos fins de
interesse público, é necessária a atribuição de competências, que consiste no
conjunto de poderes funcionais que são conferidos, para a execução das
atribuições.
Ora, os municípios e as freguesias possuem
tanto atribuições, como competências para prosseguir os fins de interesse
público, no que corresponde ao ambiente e ao ordenamento do território e do
urbanismo. A Assembleia Municipal tem competência para constituir associações
públicas de autarquias locais, conforme tutelado no art.25º, nº1, alínea u) que
são neste caso as Entidades Intermunicipais – art.63º, nº1 do RJAL – sujeitas a
tutela administrativa, conforme o disposto no art.64º da mesma lei. Face ao
exposto, em termos legais, nada obsta à criação de uma associação de Freguesias
e de Municípios, ou mesmo à criação de uma Entidade Intermunicipal, com o fim
específico concedido à atual APA, para a execução de AIA. E a consequente
Declaração de Impacto Ambiental, promovendo a articulação entre os Municípios e
os serviços de Administração Central, bem como promover os fins de interesse
comum aos diversos Municípios. São diversos os argumentos que podem ser
invocados neste sentido:
- Primeiramente, a estrutura
organizativa da República Portuguesa é fundada no princípio da
descentralização, sendo Portugal, um Estado unitário regional, conforme
tutelado no art.6º da CRP;
- Princípio da participação dos
interessados na gestão da Administração, na sua vertente de organização dos
interessados em formas de autoadministração de base territorial – associações
de municípios e freguesias;
- Princípio da aproximação dos serviços
às populações, numa lógica de descentralização e desconcentração
administrativa, visando impedir que os serviços públicos e as inerentes
decisões se encontrem distantes das reais necessidades dos cidadãos, como é o
caso da AIA;
- Princípio da desburocratização, que
envolve a simplificação, eficiência, e racionalidade organizativa da
Administração, facilitando o relacionamento dos cidadãos com a “máquina
administrativa” como refere o Professor Paulo Otero;
- Concretização da Regionalização
Administrativa.
Posto isto, apesar da Administração
indireta ter como objetivo desempenhar atividades administrativas de forma
descentralizada, e a atual APA se enquadrar na mesma, não o garante de forma
tão eficiente. Tendo em conta as controvérsias políticas e os conflitos
judiciais cada vez mais frequentes, por esta ser um “mero serviço personalizado
do Ministério do Ambiente”, como seria garantido caso uma Autoridade de
Avaliação de Impacto Ambiental integrasse a Administração autónoma, sob a forma
de uma Entidade Intermunicipal, ou uma associação pública de autarquias locais,
uma vez que cada Autarquia saberá melhor o que é benéfico, para a sua própria
região. Seja avaliar, de forma integrada, os
possíveis impactos ambientais significativos, diretos e indiretos, da
realização dos projetos e das suas alternativas, tendo em vista suportar a
decisão sobre a viabilidade ambiental. Quer também, em traçar medidas para evitar,
reduzir ou compensar esses impactos, e proporcionar decisões sustentáveis, em
termos ambientais, assegurando não só a participação pública, mas também a
consulta dos interessados na construção de decisões que lhes dizem respeito,
dando prioridade ao diálogo, e à unanimidade na realização da função
administrativa. Fica mais próxima dos cidadãos, do que um órgão distante ainda que com sede em diversos pontos do país,
pelo que não tem a mesma proximidade, que teria caso se integrasse em cada uma
das autarquias locais ou numa associação entre as mesmas.
A Avaliação de Impacto Ambiental é um
processo, atualmente, moroso e dispendioso, causando constrangimentos a nível
do desenvolvimento urbano das próprias autarquias, sejam projetos públicos ou
privados, pelo que a criação de diversas Autoridades de Avaliação de Impacto
Ambiental, sob a forma de Entidades Intermunicipais iria permitir uma maior
celeridade no serviço, bem como uma maior eficiência, uma vez que iria requerer
a abertura de mais postos de emprego para técnicos especializados nas áreas de
informática, natureza, investigação científica, fiscalização de obras etc. As
Comunidades Intermunicipais têm um papel extremamente relevante na articulação
entre os municípios integrantes e os serviços da administração central nas
aéreas de abastecimento público, saneamento básico, resíduos urbanos,
ordenamento do território, bem como a preservação da natureza e dos recursos
naturais, pelo que os municípios associados podem transferir algumas
atribuições e competências para as Comunidades Intermunicipais – art.128º a
130º do RJAL.
Veja-se o exemplo conturbado acerca da
decisão final sobre o novo aeroporto da Região de Lisboa, em que a AIA foi
dispensada por ser, nas palavras de Carlos Mineiro Aires um processo longo e
moroso, pelo que deve ser feito, unicamente, para a solução que vier a ser
escolhida não havendo tempo nem meios. Também, o gabinete de João Galamba,
afirmou que não seria exequível a concretização deste estudo, para todas as
hipóteses em cima da “mesa”. Este exemplo demonstra a falta de eficiência,
celeridade, como também a pouca autonomia da APA, até porque foi criada uma
Comissão Técnica Independente, mas que foi suprimida pelo Governo, o que
revela, desde logo, que a AIA configura um serviço personalizado do mesmo,
quando não é o suposto.
Assim, com a criação de Comunidades
Intermunicipais dedicadas a este fim, o Estado poderá exercer tutela administrativa,
mas apenas poderá controlar a mesma verificando a sua conformidade com a lei
dos atos praticados. Nunca poderá exercer poderes de direção (ordens diretas)
ou superintendência sobre esta, para além de constituir um incentivo à
efetivação da regionalização que é,
nas palavras do Professor Freitas do Amaral, a criação de novas entidades
públicas autónomas, eleitas por sufrágio direto e universal, pela população
residente na região, com competência para resolver os seus problemas com os
seus recursos, o que se
traduz num maior equilíbrio na correção de assimetrias a nível nacional, e
contribuiu para um desenvolvimento mais harmonioso, assim como uma maior
eficiência.
Porém,
na tomada de qualquer opção e, principalmente, numa deste género existem
algumas desvantagens a ter em conta.
A primeira baseia-se, essencialmente, no poder de
tutela exercido pelo Estado, que pode
suscitar algumas dificuldades no âmbito da imparcialidade e autonomia. A forma
de criação, o regime de inscrição, as atribuições, as normas de funcionamento,
entre muitas outras, são definidas ou pelo legislador parlamentar ou pelo
legislador governamental, mas é algo que se poderia contornar com uma alteração
legislativa, não sendo observada como um entrave.
A segunda, e última, incide sobre estar
apenas limitado a um poder de tutela, que controle a legalidade dos atos, que
poderia, eventualmente, conduzir a uma arbitrariedade perigosa. No entanto, visto que o que é pretendido pela
União Europeia é que a Autoridade responsável pela AIA seja autónoma e
imparcial, acaba por ser um risco que estamos dispostos a correr, sendo
necessária esta menor tutela para que se possa conseguir concretizar o fim que
é pretendido.
Importa também referir que não deixando de
ser importante, esta arbitrariedade perigosa é, no fundo, ilusória, uma vez que
as entidades municipais encontram-se reguladas por legislação própria tais como
o artigo 64º da Lei 75/2013, de 12 de setembro que nos diz que que as entidades
intermunicipais estão sujeitas a tutela administrativa, e este artigo remete para o artigo 3º nº 1 da Lei da tutela
administrativa.
Tendo em conta o apresentado consideramos a
melhor proposta a adotar.
Trabalho
Realizado por:
Bernardo
Zurzica Dias, Nº 67949.
Cátia
Ferreira Vilela, Nº 65988.
Inês
Nabeiro, Nº 64848
Maria Ana Gaspar,
Nº 66164
B.
BIBLIOGRAFIA
https://apambiente.pt/index.php/apa/quem-somos-e-o-que-fazemos
https://apambiente.pt/avaliacao-e-gestao-ambiental/avaliacao-de-impacte-ambiental
https://apambiente.pt/avaliacao-e-gestao-ambiental/fases-de-aia
DIOGO
FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. I, 3ª edição,
Almedina.
PAULO
OTERO, “Manual de Direito Administrativo”, Vol. I, 4ª edição, Almedina,
2013.
VASCO
PEREIRA DA SILVA, “Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras”,
Almedina, 2019.
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