A organização Administrativa na perspectiva da PCP[1] “Estado”
Antes de qualquer exploração mais desenvolvida e consolidada sobre a organização Administrativa é importante perceber como ocorreu a sua evolução. Na Idade Média existia um grande pluralismo dividindo-se entre a Administração Pública (doravante, AP) régia, AP senhorial e AP eclesiástica. Com o passar dos séculos, assistimos a uma progressiva centralização deste poder na figura do rei. Já nos tempos que correm, não existe uma, mas sim, diversas Administrações Públicas, voltando-nos de novo á sua pluralidade, coexistindo num “neofeudalismo administrativo”[2].
Hoje, a nossa organização administrativa apresenta um caráter de elevada importância para a implementação do estado social e bem-estar da sociedade, dado que é chamada, a desenvolver um grande número de tarefas para além de uma articulação crescente entre a organização administrativa e a intervenção\participação dos cidadãos.
Importa-nos aqui, entender, o que é uma pessoa coletiva pública - reúnem 2 elementos:
· Material ou substantivo: no âmbito da atividade administrativa prosseguem fins de natureza pública (também pode haver fins de natureza privada como por exemplo: o lucro);
· Formal: tem de ser um título jurídico do poder público, sendo as suas fontes a convenção internacional, os atos de organizações internacionais, regulamentos, contratos administrativos, que habilitam a prossecução desses fins.
A organização administrativa divide-se em 3 ramos: a administração direta (199.º, d) CRP), a administração indireta e a administração autónoma.
1) A Administração Direta está consagrada no art. 199.º, al.d) da CRP, nesta tipologia o governo exerce o seu poder de direção (hierarquia), em três géneros de entidades:
· Entidades que ajudam a formar ou apoiam a formação de políticas públicas ou que prestam apoio ao governo - como direções gerais, gabinetes de planeamento e secretarias gerais;
· Entidades que têm uma função específica como por exemplo a PSP, GNR; Embaixadas e as Forças Armadas.
· Entidades que fiscalizam e inspecionam outra entidades administrativas e atuações de privados, como é o caso das inspeções gerais.
A administração direta do estado contempla uma Lei, sendo esta, a Lei 4\2004[3].
2) A Administração Indireta assenta nos poderes de superintendência e tutela do
governo, podendo ser publica e privada:
· Institutos Públicos : criados pelo governo para assegurar um conjunto específico de funções administrativas estaduais, que não revistam caráter empresarial, têm personalidade jurídica autónoma e fins específicos como o Turismo de Portugal; Instituto de Registo e Notariado; IMT;
Lei Quadro 3\2004[4]
· Empresas Públicas ( Decreto- Lei 133\2013[5]) : detêm vários critérios de interesse empresarial
o Empresas Públicas de Direito Privado na qual fazem parte as Sociedades Anónimas como a Caixa Geral de Depósitos;
o Entidades Públicas Empresariais: são pessoas coletivas públicas de Direito Público e de regime privado autonomizadas do conceito de instituto público. São exemplos: Metropolitano do Porto; Centros Hospitalares; Teatro Naciona.
3) Por fim, a Administração Autónoma, na qual o governo exerce o seu poder de Tutela, divide-se entre:
· Associações Públicas (Lei 2\2013[6]) como sendo as ordens profissionais, as IPSS´s; importa-nos perceber que nem todas as associações públicas estão submetidas à mesma lei.
· Autarquias Locais (art. 236.º, nº1 CRP) que são compostas pelos Municípios e as Freguesias (Lei 169\99[7] e Lei 75\2013[8]).
No decorrer desta exposição referi as diversas Relações em razão de Hierarquia, Superintendência e Tutela que o Governo tem em relação ás distintas AP.
· A Relação de Hierarquia entre o Governo e a Administração Pública consiste nas relações entre o Governo e os orgãos de uma mesma entidade pública, sendo estes, poderes de direção que se concretizam na emissão de ordens e instruções, a ordem é individual e concreta e as instruções gerais e abstratas.
· A Relação de Superintendência e Tutela do Governo sobre a Administração Indireta consiste na finalidade do governo em definir a orientação estratégica de cada empresa pública.
o As Empresas Públicas e os institutos gozam de autonomia mas não de independência. O que significa isto? Os órgãos dirigentes das Autarquias Locais, Regiões Autónomas e até do Estado, definem livremente os objetivos e as grandes linhas de atuação, dado que dispõem de autonomia de gestão, não obstante, terão de ser conforme os fins e objetivos fixados pelo Governo.
Assim, o Governo reserva para si o direito a definir os objetivos através de orientações, diretivas e recomendações, orientando superiormente a sua atividade.
o As recomendações não são imperativas (p.e.: recomenda-se que a CP melhore a sua pontualidade);
o As diretivas fixam um objetivo porém dão liberdade para o alcançar (p.e.: os comboios não se podem atrasar mais de 10 min);
o As orientações consistem numa linha de atuação genérica, explícita os meios, mas não apresenta detalhes da construção da medida (p.e.: uso de mais material circulante).
As orientações e diretivas têm poder vinculativo.
· A Relação de Tutela consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos orgãos e dos serviços das autarquias locais e entidades equiparadas - Administração Autónoma - (Lei 27\96 de 1 de agosto[9]).
A tutela poderá ser:
o integrativa (poder de autorizar, a priori ou aprovar, a posteriori, certos atos);
o inspetiva (de fiscalização);
o revogatória (poder de anular e revogar atos);
o sancionatória (aplicação de sanções);
o substitutiva (existe uma entidade que age em substituição da entidade que não tiver atuado).
O Professor Freitas do Amaral afirma que a tutela administrativa se traduzia “num conjunto dos poderes de intervenção de uma PCP, a fim de assegurar a legalidade ou mérito da sua atuação”[10]. O Prof. Marcelo Rebelo de Sousa esclarece este conceito de forma clara e simples “ poder detido pelo Estado-Administração, consistente no controlo da gestão de outra pessoa coletiva integrada na AP, seja ela pública, seja privada, e visando salvaguardar a legalidade ou o mérito da sua atuação”[11].
Importa mencionar, o caso específico das regiões autónomas:
O “Governo da República” não pode exercer poder de tutela sobre as regiões autónomas, por se considerar que estas não enquadram naquela que é a noção restrita de “Administração Autónoma”. Por conseguinte, segundo o ilustre professor Freitas do Amaral, não é aplicável a estas pessoas coletivas o disposto na alínea d) do artigo 199.º da CRP. O entendimento da doutrina dominante sobre as relações entre o Estado, por via do Governo, e as Regiões Autónomas, lado a lado com o poder que este pode exercer sob estas, é o seguinte:
· Não existe qualquer poder de tutela do Governo sobre as Regiões Autónomas;
· Não obstante, no limiar do artigo 229.º, nº4 CRP, o Governo poderá vir a exercer um poder, controlo e supervisão quando as RA apliquem leis nacionais de natureza imperativa – dado que o estado não poderá, em caso algum, desobrigar-se da sua missão de assegurar a excelente aplicação da legislação de interesse nacional.
Bibliografia
· Otero, Paulo Curso de Direito Administrativo Vol. I, Ed. Almedina 2013
· Amaral Freitas, Diogo Curso de Direito Administrativo Vol. I, Ed. Almedina, 2015
· Rebelo de Sousa, Marcelo, Lições de Direito Administrativo Vol. I, LEX, 1999.
Telma Mendonça, nº66645 subturma 15 2B
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