A ADMINISTRAÇÃO PERIFÉRICA
A administração periférica do estado pode ser definida como o conjunto de órgãos e serviços de pessoas coletivas públicas que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funciona sob a direção dos correspondentes órgãos centrais .
Periferia, usa-se em referência a áreas territoriais onde não se encontram os órgãos e serviços centrais, mas sim onde se encontram tanto órgãos e serviços locais, como órgãos e serviços que atuam no estrangeiro.
O Senhor Professor João Caupers, integra no conceito de administração periférica do Estado dois elementos, a pertença à pessoa coletiva do Estado, e a limitação territorial dos poderes funcionais, integração esta que eu considero perfeitamente adequada, por serem estes a “pedra basilar” deste conceito.
É frequentemente confundida a administração periférica com administração local autárquica, esta última, é constituída por autarquias locais, enquanto que a primeira é uma espécie de extensão do Estado, num sentido mais estrito, em que não há autonomia perante a administração central.
Ainda que em determinada área se dediquem a atividades do mesmo âmbito, são planos de administração distintos. Suponhamos que estão a decorrer obras na Avenida Almirante Reis em Lisboa, estas podem estar a ser executadas pela Infraestruturas de Portugal (IP), e pela “Lisboa Ocidental SRU”, são obras publicas realizadas em Lisboa, mas no primeiro caso estamos perante uma administração periférica, já que são obras do Estado, pagas pelo orçamento do Estado, enquanto que no segundo caso, estamos perante obras municipais, suportadas pelo erário municipal.
A administração periférica é caracterizada principalmente por:
- Ser constituída por um conjunto de órgãos e serviços, locais (serviço de finanças em Tondela) ou externos (consulados por exemplo);
- Estes órgãos e serviços pertencerem ao Estado, ou a pessoas coletivas públicas;
- A competência destes órgãos ser limitada em função do território, ou seja, a sua competência não abrange em caso algum a totalidade do território;
- Os seus órgãos de serviço nunca funcionam de forma autónoma, estando sempre dependentes hierarquicamente.
A administração periférica compreende vários tipos de órgãos e serviços, podendo estes, ser locais do Estado; locais de institutos públicos e de associações públicas; externos do Estado, e externos de institutos públicos e associações públicas.
Aos órgãos e serviços locais do estado chama-se de administração local do Estado; com estes e com os órgãos e serviços locais de institutos públicos e associações públicas forma-se então a administração periférica interna, contrapondo a esta administração, temos a administração periférica externa que é composta pelos órgãos e serviços externos do Estado e pelos órgãos e serviços externos de institutos públicos e associações publicas. Por fim abrangendo tudo, temos os órgãos e serviços locais e externos do estado, que compõem a administração periférica do Estado.
Iremos então aos conceitos indissociáveis do tema, tais como a administração direta do Estado, administração indireta do Estado, desconcentração, descentralização, superintendência e tutela. Existem certamente vários outros relevantes, no entanto considerei estes os mais essenciais para o post. Comecemos então pela administração indireta, que designa o conjunto de serviços centrais e periféricos que estão sujeitos ao poder de direção dos membros do governo , neste tipo de administração, temos uma dependência direta de um membro de um membro do governo, como por exemplo a Inspeção Geral da Administração Interna (IGAI), que é tutelada diretamente pelo membro do governo responsável pela área da administração interna. Seguindo-se então a administração indireta, que é um setor da administração pública, composto por pessoas coletivas publicas dotadas de autonomia administrativa e financeira, criadas com o objetivo de prosseguirem os fins do Estado e sujeitas à sua superintendência e tutela , este conceito, remete de certa forma para a descentralização, ou seja, a estas pessoas coletivas, são criadas para a execução de determinados objetivos do Estado, mas dotadas de uma autonomia própria, não estando dependentes diretamente da administração ou dos órgãos centrais, como é o caso dos institutos públicos. A desconcentração (princípio presente no artigo 267º nº2 da CRP), tal como o próprio nome indica, consiste da passagem de competência de um órgão central, para um órgão periférico, mas dentro da mesma pessoa coletiva e com uma dependência hierárquica. A descentralização, pode-se dizer que surge depois da desconcentração, pois, é após a desconcentração dos órgãos, que podemos falar em descentralização, isto é, só depois de desagregar os serviços, atribuindo competências do Estado a pessoas coletivas (descentralização), é que podemos proceder à repartição de poderes entre pessoas coletivas (desconcentração). A tutela pode ser entendida como o conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da atuação , e a superintendência como o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos de guiar a atuação das pessoas coletivas publicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência .
A transferência dos serviços periféricos
Comummente os serviços periféricos estão na dependência da pessoa coletiva a que pertencem.
O Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral chama de transferência dos serviços periféricos, por exemplo, à transferência de um serviço periférico de um órgão do Estado para uma autarquia, mas não é uma a uma transferência total de poderes a que se refere, há uma transferência da gestão desse órgão, mas a natureza desse órgão continua a ser estadual. ou seja, não há aqui uma transformação do serviço periférico num serviço municipal, mas sim uma transferência destes serviços para a administração municipal.
Em Portugal, as autarquias apenas têm competências quanto às suas atribuições específicas, daí a questão da “Descentralização” ser um tema de discussão nacional arrastado há décadas, ou seja, temos um Estado com muito poder, uma administração central com competências muito próprias de cada concelho, por exemplo. Cada sitio, cada terra, tem a sua própria conjuntura ou especificidades, e a discussão é gerada também em torno disto, porque é que deve ser o Estado central a gerir uma determinada realidade, como um centro de saúde de certa terra, ou uma certa estrada, quando há um órgão – a autarquia – com maior conhecimento, e mais consciente daquela realidade especifica? Junto com este problema vem ainda o tema da desertificação do interior, ou seja, se o estado, em vez de ter esta enorme administração periférica (além da sua administração central), neste regime de centralização, ainda quem em alguns casos temperadas com um certo grau de desconcentração , transferisse poderes para as autarquias(ainda que com o controlo estadual), descentralizasse a função administrativa por vários órgãos, e por sua vez desconcentrasse estas pessoas coletivas criadas, fortalecendo e aumentando a administração periférica, podia ter uma solução à vista para estes problemas.
Existe, no entanto, uma exceção com suporte constitucional. A alínea o), nº1, do artigo 227.º da CRP, diz que cabe às regiões autónomas o poder de “superintender nos serviços, institutos públicos e empresas públicas e nacionalizadas que exerçam a sua atividade exclusiva ou predominantemente na região, e noutros casos em que o interesse regional o justifique”. Ainda que esta transferência dos serviços periféricos do Estado para os órgãos dos governos das regiões autónomas dos Açores e da Madeira seja justificada pela realidade geográfica, o primeiro passo já foi dado com esta autonomia regional, pelo que não se justifica tanto tempo de discussão, sem qualquer execução no que a este tema diz respeito em Portugal continental.
CARACTERIZAÇÃO DOS SERVIÇOS PERIFÉRICOS EM PORTUGAL
Como não só é sabido, mas também já foi referido, Portugal tem uma grave deficiência na distribuição da sua população ao longo do seu território, com um despovoamento no interior a crescer (só para termos ideia em 2021 metade da população portuguesa vivia em apenas 31 concelhos - num total de 278), também os serviços periféricos do Estado se encontram concentrados, há mais administração periférica do Estado ao norte do rio Tejo, do que ao Sul, e mais no litoral, do que no interior do país. Temos, portanto, mais administração periférica do Estado, onde há mais população, e onde há mais desenvolvimento industrial e económico, há mais administração periférica. A solução para este problema? Não se sabe, ou será que se sabe, mas não há interesse? Uma das soluções poderia passar por reduzir circuncisões administrativas, um pais com o tamanho de Portugal, não só não precisa de tantas regiões administrativas, como não precisa que haja um conflito região/distrito, esta ideia sai reforçada, quando comparada a nossa administração periférica com a de outros países Europeus, muitas das tarefas que em Portugal são executadas por serviços periféricos do Estado(Governo), nesses outros países Europeus são executadas pelas autarquias locais – Descentralização.
Não é só nesta perspetiva organizacional que deve haver uma reorganização administrativa, a Constituição da República Portuguesa (CRP), também o exige, vejamos:
- Artigo 9.º, d): “promover a igualdade entre os portugueses”;
- Artigo 9.º, e): “assegurar um correto ordenamento do território”;
- Artigo 91.º, nº 3: “A execução dos planos nacionais é descentralizada, regional e sectorialmente”;
- Artigo 267.º, nº 2: “A lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação da Administração e dos poderes de direção, superintendência e tutela dos órgãos competentes”.
CONCLUSÃO
O Senhor professor Diogo Freitas do Amaral indica uma divisão tripartida da administração, com três planos: plano da sociologia da administração, da teoria da administração, e da reforma administrativa. O Senhor Professor faz então uma reflexão partindo destes três planos na qual eu me revejo.
Do plano sociológico, não temos uma administração mitigue o crescimento das assimetrias, cada vez há mais desigualdades, um interior pouco ou nada desenvolvido, e as grandes cidades e o litoral em evolução constante.
Do plano da teoria da Administração, será que estamos condenados no que toca a este assunto? Alguma vez vamos ter uma discussão, e consequente ação séria sobre este tema?
Do plano da reforma administrativa, e articulação com o plano anterior, é uma necessidade do país, para o seu desenvolvimento, e respeitando a Constituição.
Tomás da Luz Pereira Lopes Costa Nº 68327
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Professor Regente: Professor Doutor Vasco Pereira da Silva
Professor Docente: Mestre Pedro Santos Azevedo
Bibliografia:
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“A Descentralização E a Desconcentração Administrativa.” Psicanalisarodireitoadministrativo16b.blogs.sapo.pt, psicanalisarodireitoadministrativo16b.blogs.sapo.pt/a-descentralizacao-e-a-desconcentracao-7675.
Diariodarepublica.pt, 2023, diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/administracao-periferica-estado. Accessed 28 Nov. 2023.
“Empresas Municipais.” MUNICÍPIO de LISBOA, www.lisboa.pt/municipio/organizacao-municipal/empresas-municipais. Accessed 28 Nov. 2023.
“Lei Orgânica.” Www.igai.pt, www.igai.pt/pt/QuemSomos/LeiOrganica/Pages/default.aspx. Accessed 28 Nov. 2023.
“::: Lei N.o 4/2004, de 15 de Janeiro.” Www.pgdlisboa.pt, www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1561&tabela=leis&so_miolo=.
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