Diferença entre Ato Administrativo e Regulamento Administrativo: Um estudo no contexto do Direito Administrativo Português.

 

Diferença entre Ato Administrativo e Regulamento Administrativo: Um estudo no contexto do Direito Administrativo Português.

Cátia Ferreira Vilela  

No âmbito do direito administrativo português entendemos que a Administração Pública tem em si elementos fundamentais, tais como o regulamento administrativo e o ato administrativo que são indispensáveis para compreender a organização e funcionamento da Administração Pública. Esta distinção revela-se essencial tanto para nós, meros aprendizes do Direito, como para os profissionais que atuam no serviço público, uma vez que afeta diretamente as relações jurídicas entre o Estado e os cidadãos.

Neste sentido, o presente trabalho tem como objetivo explorar e analisar as diferenças entre ato administrativo e regulamento administrativo, destacando as suas características distintivas, implicações práticas e jurídicas, bem como a sua relevância no contexto do Direito Administrativo Português.

 

Em primeiro lugar, irei apresentar o ato administrativo explicitando a sua definição e características principais, o seu enquadramento no sistema jurídico português, os seus elementos constitutivos e as suas classificações.

 

De seguida, realizarei o mesmo em relação ao regulamento administrativo, apresentando os seus pontos relevantes tais como a definição, os tipos de regulamentos, o seu  processo de elaboração e explicando a hierarquia dos regulamentos em relação á lei.

 

Em terceiro lugar, reunindo os principais pontos de cada uma destas figuras,  cabe-me destacar as principais diferenças entre as mesmas e fundamentá-las através de uma breve análise ao acórdão do Tribunal Central Administrativo, Sul, de 6 de Maio de 2021, proc. nº 2040/17.1 ( Ordem dos enfermeiros vs. Ministério da Saúde)[1]

O Ato Administrativo :                                                

 

O Ato administrativo observa-se como uma figura fundamental do funcionamento da Administração Pública e por isso, é importante atribuir-lhe uma definição adequada.

 Consagrado no artigo 148º do CPA, este instrumento é normalmente entendido como uma manifestação ou declaração dos poderes públicos de um Estado dotado de poderes administrativos. São atos jurídicos nos quais um órgão do Estado expressa a sua vontade de forma unilateral, externa e concreta para decidir  sobre uma matéria específica.

Na visão de Diogo Freitas do Amaral , o ato administrativo “ é o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”

É também visto como um negócio jurídico que apresenta no seu cerne o princípio da autonomia da vontade, pois para além dos limites que a lei poderá formular, “a Administração poderá decidir o que entender e como melhor entender”.

 

A definição apresentada pelo professor Freitas do Amaral indica-nos que é então possível dividir o conceito para uma profunda análise das suas características fundamentais, fazendo a divisão da seguinte forma:

1.      Ato jurídico: O ato administrativo  é um ato jurídico na medida em que é visto como uma conduta voluntária produtora de efeitos jurídicos, sendo-lhe aplicáveis os princípios gerais de direito. Neste sentido, um ato jurídico só é um ato administrativo se for alvo de aplicação dos princípios gerais de direito. O ato administrativo tem de ser  um ato jurídico para que possa produzir efeitos e para que seja suscetível de ação impugnatória perante os tribunais Administrativos.  

 

2.      Ato Unilateral: É um ato jurídico que provém de um só autor, mostrando que apenas a vontade da entidade administrativa que o pratica  deve ser manifestada. No entanto, importa mencionar que tal não significa que a participação dos particulares não possa ser válida- não transforma o ato em ato bilateral ou plurilateral. A decisão em concreto cabe sempre e só á Administração

 

3.      Ato no exercício do poder administrativo:  o ato administrativo deve sempre ser praticado no exercício de um poder público, ao abrigo de normas de Direito público, para o desempenho de uma atividade administrativa de gestão pública.

 

4.      Ato praticado por um órgão administrativo: O ato administrativo deve ser praticado por um órgão da administração pública, mas também o pode ser por um órgão de uma pessoa coletiva privada ou por um órgão do Estado não integrado no poder executivo, mas que verifiquem lei habilitante para a pática desses atos.

 

5.      Ato decisório:  o ato administrativo deve apresentar estritamente uma decisão, ou seja, uma estatuição ou resolução de um caso, a propósito de uma situação jurídico-administrativa.

 

6.      Ato que versa sobre uma situação individual e concreta: o ato administrativo e a sua individualidade e teor concreto visa precisamente o cerne deste trabalho: distingui-lo do regulamento administrativo. Os atos administrativos, ao contrário dos regulamentos que analisaremos adiante, concentram-se numa situação individual e concreta que estão a limitar os destinatários das decisões e as situações que visam regular.

 

Tendo analisado as características do ao administrativo, cabe agora identificar os elementos que são essenciais e compõem a sua estrutura.

Seguindo o pensamento de Freitas do Amaral e João Cauperes[2] tais elementos são:

·         Elementos subjetivos: É necessário que existam dois sujeitos e, por conseguinte, uma relação entres os mesmos, sejam dois entes públicos ou a Administração e um privado e assim, temos o autor do ato que na maior parte das vezes é a administração pública e o destinatário do ato que pode ser um particular ou outra pessoa coletiva pública.

 

·        Elementos formais: Importa que todos os atos administrativos tenham obrigatoriedade de revestir uma forma, seja escrita ou oral. É o modo de exteriorização da vontade.

 

·        Elementos objetivos: além de terem que apresentar sujeitos e forma, têm também que apresentar um conteúdo e um objeto. Em relação ao conteúdo, este é integrado pela conduta voluntária e pelas cláusulas acessórias que possam existir. Já em relação ao objeto, trata-se da realidade sobre a qual o ato incide;

 

·        Elementos funcionais: para além do conteúdo e do objeto, nada estes valem se não verificarem uma causa e um fim a atingir, ou seja, é necessário que o ato administrativo tenha em si motivos para o ato e fins. O motivo são as razões de decidir do seu autor (porquê?). O fim do ato administrativo são os objetivos que com ele se prosseguem ( para quê?).

 

Estando as características e os elementos do ato administrativo explicitados, cabe agora identificar os diferentes tipos de atos administrativos. Na visão dos dois autores[3], na tipologia dos atos administrativos há uma divisão entre dois grandes grupos: Os atos primários e os atos secundários.

Os atos primários são aqueles que versam pela primeira vez sobre determinada situação da vida, os atos secundários, por sua vez, são aqueles que versam sobre uma situação que já tinha sido regulada através de um ato primário, o seu objeto (dos atos secundários) é um ato primário anterior.

No que respeita a atos primários estes podem ser Impositivos ou Permissivos.

Impositivos: São aqueles que determinam que alguém adote uma certa conduta ou que colocam o seu destinatário numa situação de sujeição a um ou mais efeitos jurídicos. Dentro dos atos impositivos observam-se quatro espécies :

1.      Atos de Comando: são atos que impõem a um particular a adoção de uma conduta positiva (ordens) ou negativa (proibições).

 

2.      Diretivas: determinam o resultado a atingir mas deixam uma margem de liberdade quanto aos meios a utilizar,

 

 

3.      Atos Punitivos: são atos que aplicam sanções- a um individuo ou pessoa coletiva- de caráter administrativo.

 

4.      Atos ablativos: atos que sujeitam um destinatário a um sacrifício, ou seja, são aqueles que impõem a extinção ou a modificação do conteúdo de um direito.

 

5.      Juízos: aqueles pelos quais um órgão da Administração Pública, segundo valores de justiça ou critérios técnicos, pessoas, coisas são classificados. São atos de qualificação.

 

 

Permissivos: São aqueles que possibilitam a alguém a adoção de uma conduta ou omissão de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados. Podem dividir-se em dois grupos: 1- Os que conferem ou ampliam vantagens; 2-   os que eliminam ou reduzem encargos.

No primeiro grupo, verificam-se:

-   a autorização, por via da qual um órgão da Administração Pública possibilita o exercício de um direito ou de uma competência de outrem.

- a licença, através da qual um órgão da Administração Pública atribui a um particular o direito de exercer uma atividade privada relativamente proibida por lei.

- a concessão, por meio da qual um órgão da Administração Pública transfere para um particular o desempenho de uma atividade pública.

- a delegação, através da qual um órgão da Administração Pública possibilita o exercício de algumas das suas competências por parte de outro órgão ou agente a quem a lei também as confere.

- a admissão, por via da qual um órgão da Administração Pública investe um particular numa categoria legal, de que decorrem direitos e deveres.

- a subvenção, pela qual um órgão da Administração Pública atribui a um particular uma quantia em dinheiro destinada a custear a prossecução de um interesse público específico.

 

No segundo grupo, que eliminam ou reduzem encargos contam-se:  

            - a dispensa, que legitima o incumprimento de uma obrigação legal, seja em atenção a outro interesse público (isenção), seja como forma de procurar garantir o respeito pelo princípio da imparcialidade da Administração Pública (escusa).

            - a renúncia, através da qual a Administração Pública se despoja da titularidade de um direito disponível.

 

Tendo já caracterizado os tipos de atos administrativos, importa agora passar para as principais classificações de atos administrativos. As classificações dividem-se quanto aos sujeitos e quanto aos efeitos na visão de João Cauperes. O professor Freitas do Amaral neste assunto amplia as diferentes classificações e, embora não seja o objetivo do trabalho aprofundar extensivamente apenas o estudo do ato administrativo  é, sem dúvida , uma matéria que vale a pena ler no seu manual.

Ora, voltando ás classificações, quanto aos sujeitos temos:

a)      Decisões, atos de órgãos singulares, e deliberações, atos de órgãos colegiais.

b)      Atos simples, que apenas têm um autor, e atos complexos, que apresentam dois ou mais autores; estes podem consubstanciar uma situação de coautoria, se a vontade dos diversos autores tem relevo idêntico, ou uma situação de corresponsabilidade, caso tal não aconteça.

 

Quanto aos efeitos contam-se:

a)       Atos de execução instantânea, cujos efeitos se esgotam no momento da respetiva prática, e atos de execução continuada, cujos efeitos perduram por certo período de tempo.

 

b)     Atos Positivos, que deferem pretensões dos cidadãos, e atos negativos, que as indeferem.

 

c)      Atos constitutivos, que criam, modificam ou extinguem relações jurídicas, e atos declarativos, que não o fazem.

 

 

Importa agora passarmos a mencionar como então se concretiza o “uso” do ato administrativo de forma breve e sucinta e, para isso irei então explicar um pouco sobre o enquadramento legal e procedimentos e formalidades do ato administrativo, para que este possa garantir a legalidade, a transparência e os direitos dos cidadãos na atuação da Administração Pública.

 Começando pelo enquadramento legal  o ato administrativo é regulado principalmente pelo Código do Procedimento Administrativo (CPA), que estabelece os princípios e regras gerais aplicáveis à atividade administrativa nos seus 202  artigos.  Existem também outras leis relevantes  que incluem o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)[4], o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas e  Leis orgânicas da Administração Pública (ex: lei orgânica do Governo)

 

No que respeita ao procedimento e formalidades do ato administrativo, este é regulado nos artigos  102 a 134º do CPA   que nos indica que há elementos fundamentais e imprescindíveis, tal como:

1.      Iniciativa: O ato administrativo pode ser iniciado por requerimento do interessado ou por iniciativa da própria Administração.

2.      Instrução do procedimento:

·         Recolha de informações e elementos necessários à decisão.

·         Audiência prévia do interessado, salvo exceções previstas na lei.

3.      Decisão:

·         Deve ser fundamentada, indicando os pressupostos de facto e de direito.

·         Pode ser expressa ou tácita (por deferimento ou indeferimento do pedido).

4.      Notificação:

·         O ato administrativo deve ser notificado ao(s) interessado(s).

·         A notificação deve conter a decisão, a fundamentação e a indicação dos meios de impugnação.

5.      Publicidade:

·         Certos atos administrativos devem ser publicados, como os regulamentos.

·         A publicação segue regras específicas (ex: Diário da República).

6.      Eficácia e execução:

·         O ato administrativo torna-se eficaz após a notificação ou publicação.

·         A Administração pode executar coercivamente o ato, se necessário.

 

 Analisando então o exposto concluímos então que  o ato administrativo é uma manifestação unilateral da Administração Pública que produz efeitos jurídicos específicos, decorrentes do exercício da função administrativa. Ele é criado, mantido, modificado e extinto pela vontade do poder político, sendo essencial avaliar a eficiência das organizações públicas para evitar a irracionalidade econômica e o desperdício de recursos. Além disso, o ato administrativo tem uma estrutura específica, que inclui autoridade, finalidade, objeto, forma, e efeitos. Compreender o conceito e as características do ato administrativo é fundamental para o estudo do direito administrativo.

Estando definido, passamos agora para o regulamento administrativo e ao o analisar-mos é possível identificar logo á partida as diferenças deste face ao ato.

 

 

O Regulamento Administrativo:

O regulamento administrativo, previsto no artigo 135º do CPA é uma importante ferramenta no âmbito do Direito Administrativo, sendo essencial compreender  os seus diversos aspetos. Abaixo,  irei apresentar uma análise abrangente sobre o regulamento administrativo, incluindo a sua definição e conceito, as características, as tipologias e, por fim, o procedimento do mesmo.

Na visão de Vieira de Andrade, um regulamento administrativo  é um ato normativo de caráter geral e abstrato, emanado do Poder Executivo, que tem por finalidade complementar a lei, detalhando  as suas disposições ou regulando matérias de competência do Executivo. Ele possui uma força normativa e obriga tanto a Administração Pública quanto os administrados. A sua elaboração segue um procedimento específico e está sujeita ao controlo de legalidade.

Para Freitas do Amaral, são uma fonte, mas secundária do Direito Administrativo, no entanto são um produto da atividade da administração indispensável ao funcionamento do Estado moderno.

 Para o mesmo autor, conceito de "regulamento administrativo", conforme delineado por ele, é composto por três elementos distintos: material, orgânico e funcional.

Do ponto de vista material, o regulamento administrativo consiste em normas jurídicas de caráter geral e abstrato, essenciais para a regulação da vida social.

Do ponto de vista orgânico, é emitido por órgãos de entidades públicas, embora algumas entidades privadas, em circunstâncias excecionais, possam exercer poderes regulamentares.

Do ponto de vista funcional, o regulamento é elaborado no exercício do poder administrativo, sendo sua validade última e final determinada pela conformidade com a legislação e a Constituição.

Já para Marcelo Rebelo de Sousa, o regulamento administrativo é um conjunto de normas e procedimentos que regulamentam a gestão e o funcionamento de uma organização, empresa ou instituição. Ele é , na visão do teórico, uma ferramenta essencial para garantir a eficácia e a eficiência na gestão dos recursos, bem como a transparência e a accountability. Diz-nos o autor que  a estrutura e componentes do regulamento administrativo compreende vários elementos, incluindo diretrizes, procedimentos, regulamentações e instruções. As diretrizes estabelecem padrões de conduta e os procedimentos a serem seguidos dentro da organização, enquanto os procedimentos definem as etapas específicas para realizar determinada tarefa ou atividade. As regulamentações consistem em disposições legais ou regulamentares a serem observadas pela organização, e as instruções são diretrizes específicas a serem seguidas por funcionários ou departamentos.

 Já no que respeita a funções e benefícios, o regulamento administrativo desempenha várias funções e traz benefícios significativos para a organização. Ele promove a transparência na gestão ao facilitar a compreensão dos processos e procedimentos, além de reduzir os riscos e minimizar as consequências negativas de erros ou falhas. Além disso, contribui para a melhoria da eficiência na gestão dos recursos e na realização das atividades, garantindo também a conformidade com as leis e regulamentações aplicáveis. Por fim, Marcelo Rebelo de Sousa defende que o regulamento administrativo é crucial para uma gestão eficaz da organização, pois assegura segurança, eficiência e transparência e facilita a tomada de decisões e a gestão dos recursos, protegendo os interesses da organização e dos seus funcionários.

 

Tendo apresentado as diversas visões dos autores sobre o regulamento administrativo, irei agora apresentar brevemente as características fundamentais do regulamento administrativo e as suas tipologias.

No que respeita ás características do regulamento . que se podem retirar dos artigos 135º a 144º do CPA observamos:

1.       Generalidade e Abstração: O regulamento aplica-se a uma coletividade indeterminada de pessoas e situações, estabelecendo regras de forma genérica.

2.      Hierarquia Normativa: Deve respeitar a hierarquia das normas, não podendo contrariar a Constituição ou leis superiores.

3.      Vinculação ao Princípio da Legalidade: O regulamento deve estar em conformidade com a legislação vigente, não podendo extrapolar os limites da competência do Executivo.

4.      Imperatividade: As suas disposições são de cumprimento obrigatório, tanto para a Administração quanto para os administrados.

5.      Publicidade: Deve ser publicado de forma acessível para que todos possam ter conhecimento das suas disposições.

 

Já no que toca ás tipologias, para João Caupers identificamos:

1.      Regulamentos Autônomos: São aqueles que possuem conteúdo normativo próprio, sem depender de uma lei específica para sua elaboração.

2.      Regulamentos de Execução: Têm por finalidade detalhar e operacionalizar as disposições contidas numa lei, facilitando sua aplicação.

3.      Regulamentos de Organização: Regulam a estrutura e funcionamento de órgãos e entidades da Administração Pública.

4.      Regulamentos Técnicos: Estabelecem normas técnicas e procedimentos específicos em determinadas áreas de atuação.

 

 

 Torna-se importante de seguida analisar as diferentes categorias de regulamentos administrativos presentes no contexto administrativo português.

 

Seguindo o pensamento de Vieira de Andrade, existem diferentes tipos de regulamentos, que podem ser classificados de acordo com o seu escopo de aplicação.

Em primeiro lugar importa diferenciar entre regulamentos gerais- que abrangem relações externas e se aplicam à maioria das pessoas- e  regulamentos especiais - estes tratam de relações específicas no âmbito do direito administrativo. Além disso, existem regulamentos setoriais, que se aplicam a setores específicos da atividade econômica ou social.

Atualmente, os regulamentos técnicos ganham destaque, muitas vezes emitidos por autoridades ou agências transnacionais, tanto públicas quanto privadas, com diferentes níveis de vinculação jurídica.

Uma das principais classificações diz respeito à eficácia dos regulamentos, distinguindo entre regulamentos externos e internos. Os regulamentos externos aplicam-se a relações entre pessoas ou organizações, enquanto os internos regulam a organização ou funcionamento de uma entidade, sem necessariamente de envolver relações interpessoais.

Os regulamentos especiais geralmente contêm normas internas, relacionadas à estrutura organizacional, mas podem afetar as posições jurídicas dos indivíduos envolvidos. Por exemplo, os regimentos de órgãos colegiados podem conter disposições que impactam os direitos dos membros.

As diferenças entre regulamentos externos e internos também se refletem nos seus fundamentos e regimes legais. Enquanto os regulamentos externos são baseados em autorização legal expressa, os internos derivam do poder de auto-organização administrativa.

Embora os regulamentos internos não sejam judicialmente impugnáveis, eles têm relevância jurídica, especialmente os regulamentos operacionais, que estabelecem diretrizes para o exercício do poder discricionário da administração.

Os regulamentos podem ser operativos de forma mediata, exigindo atos concretos de aplicação administrativa ou judicial, ou diretamente operativos, produzindo efeitos imediatos na esfera jurídica dos destinatários.

Quanto aos regulamentos gerais externos, eles podem ser classificados como regulamentos executivos, complementares, independentes, autorizados ou de substituição, cada um com suas características e requisitos específicos.[5]

A admissibilidade constitucional dos regulamentos gerais externos no ordenamento jurídico português é regulamentada pelo artigo 112º da CRP, que estabelece critérios para sua emissão e aplicação.

Ora, analisando brevemente os tópicos apresentados  é possível entender que os regulamentos desempenham um papel importante na organização e funcionamento da administração pública, afetando diretamente a vida dos cidadãos e empresas. É essencial entender  as suas diferentes categorias e características para garantir sua adequada aplicação e cumprimento legal.

 

Por último, tratarei agora de explanar o procedimento e formalidades do Regulamento Administrativo.

No contexto dos procedimentos para a formação de regulamentos, o Código do Procedimento Administrativo (CPA) estabelece normas gerais. Embora  existam leis específicas  que possam regular procedimentos de formação de regulamentos em âmbitos locais ou setoriais, o CPA  inclui  atualmente disposições sobre petição dos interessados, requisitos de iniciativa pública, audiência dos interessados e consulta pública (Artigos 97.º a 101.º do CPA).

Uma novidade introduzida em 2015 é a obrigação de que os regulamentos sejam aprovados com base num projeto, acompanhado de uma nota justificativa fundamentada, que deve incluir uma análise dos custos e benefícios das medidas propostas (Artigo 99.º).

É essencial notar que, sendo normas de aplicação geral, os regulamentos devem ser publicados. Os regulamentos do Governo e das Regiões Autónomas  são publicados no Diário da República, enquanto os regulamentos das autarquias locais são publicados em boletins autárquicos ou edital (Artigo 119.º/1/h da CRP e Artigo 91.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro).

Apesar de ser uma questão formal, é necessário que os regulamentos indiquem expressamente a lei habilitante, algo que o Tribunal Constitucional tem fiscalizado com rigor. Esta habilitação legal prévia também se aplica a outras comunicações dos órgãos da Administração Pública que estabeleçam padrões de conduta na sociedade, independentemente da denominação utilizada (Artigo 136.º, n.º 3, do CPA).

 Quanto ás formalidades, os regulamentos do Governo podem tomar a forma de decretos regulamentares, resoluções do Conselho de Ministros, portarias genéricas ou despachos normativos ministeriais. No caso dos regulamentos regionais, adotam a forma de decretos regulamentares regionais. Quanto aos regulamentos das autarquias locais, não há uma forma típica, mas os regulamentos locais de polícia geralmente assumem a forma de posturas.

Os demais regulamentos, emanados por entes institucionais ou corporativos, não possuem formas solenes específicas, exceto em relação aos estatutos autoarvorados, como os das universidades e suas unidades orgânicas.

 É fundamental referir que a atividade regulamentar está sujeita aos princípios gerais que regem a atividade administrativa. Destacam-se os princípios da legalidade, igualdade e proporcionalidade presentes nos artigos 3º , 6º e 8º do CPA que são válidos para todos os regulamentos, incluindo os técnicos das autoridades reguladoras.

Há também um regime especial aplicável à atividade regulamentar, definido pelo CPA, que inclui regras sobre a obrigatoriedade da emissão e caducidade do regulamento, além da impugnabilidade administrativa e judicial dos regulamentos.

 

Síntese:

Chegando a este ponto do trabalho, já tendo explicado cada um dos instrumentos de ação da Administração Pública Portuguesa, importa sintetizar as informações e apontar as principais diferenças.

 

Ora, a diferença entre os regulamentos administrativos e os atos administrativos é fundamental para o entendimento do direito administrativo. É uma diferença clara-reside na natureza e aplicação:

 OS regulamentos administrativos são  normas de caráter geral e abstrato.  emitidas por uma autoridade administrativa, com o objetivo de regular uma matéria de interesse público. Emanados do poder regulamentar do Executivo, estabelecem regras e procedimentos de forma genérica e impessoal, aplicando-se a uma pluralidade de situações e destinatários.

Já um ato administrativo é uma decisão individual e concreta, emitida por uma autoridade administrativa, que afeta direitos ou obrigações de um particular ou de um grupo de particulares. É uma ferramenta essencial da Administração Pública para atender às necessidades da sociedade, sendo regido por normas jurídicas obrigatórias e sujeito a controle judicial para garantir a legalidade e proteger os direitos dos cidadãos. É um ato que expõe a manifestação unilateral da Administração Pública, que produz efeitos jurídicos específicos em situações concretas.

 

Acórdão

 

 A jurisprudência do Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, de 6 de Maio de 2021, no processo nº 2040/17.1,  ( Ordem dos Enfermeiros Vs Ministério da saúde) é relevante para o assunto porque ela aborda a diferença entre um regulamento administrativo e um ato administrativo.

Neste texto jurisprudencial discute-se a natureza de um parecer administrativo sobre a possibilidade dos enfermeiros suspenderem os seus títulos de especialista. A Requerente argumenta que o parecer é um ato administrativo geral, enquanto o Requerido o considera como norma regulamentar, não passível de impugnação.

O argumento central é que as conclusões do parecer são normas regulamentares, caracterizadas pela generalidade e abstração, conforme definido pelo Código do Procedimento Administrativo (CPA). Mesmo que o parecer seja considerado um ato administrativo, argumenta-se que não é passível de impugnação por vícios específicos, uma vez que não foram invocados vícios no ato de homologação.

Portanto, o recurso é contestado quanto à alegação de que o ato de homologação é impugnável, sendo defendido que o parecer é uma norma regulamentar e, portanto, não está sujeito a impugnação por vícios específicos.

Para chegar a á conclusão de que não se tratava de um ato administrativo e sim de um regulamento, foram decerto feitas as necessárias análises das matérias apresentadas, que distinguem, sem sombra de dúvida, o ato do regulamento administrativo.

 

 

Conclusão

 

No contexto do direito administrativo português, os atos administrativos são decisões tomadas pela Administração Pública em casos específicos, como concessão de licenças, autorizações, ou aplicação de penalidades, afetando diretamente os interesses dos cidadãos ou entidades envolvidas.

 Os regulamentos administrativos são normas gerais que visam disciplinar a atuação da Administração Pública de forma uniforme e previsível, estabelecendo regras para a execução de leis ou políticas públicas

Esta distinção é fundamental, pois os atos administrativos são vinculados aos princípios da legalidade, motivação, finalidade, entre outros, enquanto os regulamentos administrativos devem respeitar os limites impostos pela Constituição e pela lei habilitante que os autoriza.

Em suma, os atos administrativos são decisões concretas da Administração, enquanto os regulamentos administrativos são normas gerais que regulam a atuação administrativa de forma mais ampla e abstrata.

 

 

 

 

 

BIBLIOGRAFIA:

 

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo Volume II, 2º edição, Almedina, 2011.

 

CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 12º Edição, 2016.

 

DA SILVA, Vasco Pereira, Em busca do ato administrativo perdido, Coimbra, 1996, pp. 122 a 135, 149 a 186 e 301 a 442.

 

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, Lições de Direito Administrativo, 5º edição, Coimbra Jurídica, 2015.

 

MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 2.ª edição, Lisboa, 2007.

 

 

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[1] Disponível em Acordão do Tribunal Central Administrativo (dgsi.pt)- consultado a 7/04/2024.

[2] Cauperes, João, Introdução ao Direito Administrativo, 12º Edição, 2016.

[3] Diogo Freitas do Amaral e João Cauperes.

[4] Lei 13/2002, de 19 de fevereiro, disponível em ::: Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro (pgdlisboa.pt)

[5] Os detalhes desta matéria poderão ser encontrados nas páginas 146 a 149º do livro de José Carlos Vieira de Andrade.

Cátia Ferreira Vilela, nº de aluna 65988.

Turma B, Subturma 15.

A Administração eletrónica, um entrave ou um progresso no quadro da Administração pública?

A Administração eletrónica,

um entrave ou um progresso no quadro da Administração pública?

O Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA) prevê um conjunto de princípios gerais a ser prosseguidos por toda e qualquer forma de atuação da Administração Pública, tal como consta no art.2 nº3 CPA. Tendo em consideração que vivemos numa realidade diria recente, em que a tecnologia predomina no nosso quotidiano, importa perceber quais são os contributos do recurso a uma Administração eletrónica, sobretudo, no âmbito destes princípios gerais da atividade administrativa. Será de facto um progresso ou um entrave? 

Neste sentido, importa, numa primeira fase, fazer uma análise aprofundada da Administração eletrónica de forma a que, posteriormente, se consiga fazer uma reflexão crítica dos seus contributos e das suas insuficiências no âmbito dos princípios gerais de Direito Administrativo, previstos no Capítulo II da Parte I do CPA.

•      Administração eletrónica

Como referi na parte introdutória do presente comentário, o Mundo, e no caso, Portugal, têm vindo a assistir a uma nova realidade. Realidade esta em que a tecnologia e a sua força transformadora inegável são cada vez mais preponderantes, podendo mesmo ser qualificadas como uma chave de renovação contínua da sociedade. Presencia-se uma sociedade de informação, tal como defendido por Fátima Fonseca e por Carlos Carapeto, que acaba por ser também uma sociedade de conhecimento na medida que, “a evolução e a integração das tecnologias de informação e da comunicação” ¹ possibilita a “troca de informação e de conhecimento em termos de organização social” ².

Sendo a Administração Pública, o poder administrativo exercido pelos centros institucionalizados titulares de poderes e deveres, para efeitos da prática de atos jurídicos imputáveis à pessoa coletiva, tal como consta no art.20 nº1 do CPA, também esta não fica imune à nova realidade. Tem de se adaptar às novas circunstâncias e conseguir responder aos desafios que esta acarreta pois, como sabemos, este fenómeno tecnológico está longe de ser perfeito. Já diria o Prof. Doutor Paulo Otero, “a Administração Pública clássica foi cedendo lugar, num processo ainda em pleno desenvolvimento e aprofundamento, a uma Administração Pública eletrónica” ³.

•      Integração e manifestações da Administração eletrónica

E como é que estas Tecnologias de Informação e Comunicação (doravante TIC) foram integradas na Administração pública? É certo que a utilização dos computadores foi o primeiro grande passo neste sentido, visto que, começaram por ser utilizados como instrumentos de armazenamento de informação. Foram desenvolvidas várias tentativas de reformar funcional e estruturalmente a Administração. Nas últimas décadas, esta integração tem vindo a ser crescente pois, atualmente, os computadores realizam uma série de procedimentos e atos administrativos que serão, mais à frente, desenvolvidos. É, da mesma forma, notória a propagação apoteótica da inteligência artificial, bem como a atitude proativa da Administração face a esta nova realidade.

Assistimos a uma Administração eletrónica que se encontra prevista no CPA e que o Prof. Doutor Nuno Peres Monteiro define como uma incorporação das novas Tecnologias da informação e da comunicação que contribui para a prossecução de um regime democrático. Isto significa, precisamente, o que se encontra previsto no art.14 nº1 CPA. Os órgãos e serviços da Administração Pública devem utilizar meios eletrónicos no desempenho da sua atividade. Isto é, devem recorrer às designadas TIC no seu exercício.

São várias as manifestações do recurso à tecnologia na Administração pública portuguesa. Como já havia introduzido, há uma enorme panóplia de procedimentos e de atos administrativos que são realizados com recurso à internet, nomeadamente, as matrículas nas universidades públicas, a publicação de despachos por parte do Diretor destas mesmas instituições ou o processamento de determinados impostos e taxas como a declaração do Imposto sobre o rendimento de pessoas singulares (doravante IRS). Neste sentido, a maioria das informações e deste tipo de procedimentos são emitidos através de notificações via e-mail. As reuniões com recurso a plataformas digitais que envolvam entidades administrativas, bem como os portais existentes na internet que disponibilizam uma série de informações são outros dos exemplos desta nova realidade administrativa. O Diário da República constitui um exemplo destes portais. Corresponde ao jornal oficial de Portugal, conforme dispõe o art.119º da Constituição da República portuguesa (doravante CRP), e através deste, é dada publicidade a leis constitucionais, convenções internacionais, avisos de ratificação, leis, decretos-leis, decretos legislativos regionais, decretos do Presidente da República, entre outros. Importa ressalvar que, ainda que este jornal seja atualmente editado e publicado via online, é garantido o seu acesso universal e gratuito pela Imprensa Nacional- Casa da Moeda, através da oferta de uma alternativa, o arquivo público junto da Torre do Tombo, da Biblioteca Nacional ou de outras entidades que estejam vinculadas a este dever de arquivo.

O Portal do cidadão, por sua vez, corresponde ao portal de serviços públicos que possibilita um conjunto de serviços, nomeadamente, registos online, a requisição de um cartão de empresa ou cartão de pessoa coletiva, bem como a consulta de certidão permanente, entre muitos outros serviços.

O art.63 nº1 CPA vem consolidar a importância dos meios eletrónicos no âmbito da Administração Pública. Isto porque a norma legal em causa prevê que, salvo disposição legal em contrário, se deve privilegiar nas comunicações ao longo do procedimento administrativo, o telefax, o telefone ou o correio eletrónico, desde que verificado o prévio consentimento dos interessados. O nº3 é dirigido às comunicações efetuadas para com pessoas coletivas e prevê a mesma ideia, apenas diferenciando-se quanto ao facto de não exigir consentimento, quando estas comunicações sejam efetuadas através de plataformas informáticas com acesso restrito ou para os endereços apresentados pela pessoa coletiva em causa, durante o procedimento administrativo.

Há, para além destes, outros exemplos concretos de medidas de transição digital da Administração pública aplicadas em Portugal, que permitem uma maior aproximação entre a respetiva e os cidadãos. O Balcão único eletrónico, previsto no art.62º CPA, deve funcionar como um meio intermediário entre as duas partes, os interessados e as autoridades administrativas competentes, ao abrigo do disposto no art.62 nº2 CPA. Devem nos termos do nº4, assegurar a emissão automatizada de atos meramente certificativos, a notificação de decisões relativas aos requerimentos formulados, bem como podem ainda, proceder à emissão automatizada de atos. Logo, veem agilizar todo este procedimento administrativo sempre que o seja possível iniciar e desenvolver através deste Balcão.

A “Empresa na Hora” é outro dos exemplos a mencionar porque constitui um serviço que, prometendo simplicidade e rapidez, permite constituir uma sociedade comercial ou civil sob a forma comercial, num único momento. Importa acrescentar que, o atendimento presencial pode ser agendado online ou na aplicação móvel disponibilizada para o efeito.

Considero de extrema importância referir a previsão da Administração eletrónica no CPA. Ainda que este código só tenha sofridos duas alterações, a última realizada em 2015 focou-se em regular esta realidade face às necessidades que o Direito Administrativo registava. O Prof. Doutor Miguel Prata Roque refere, inclusive, que houve uma “transformação do objeto da atividade administrativa, uma desmaterialização do procedimento” ⁴.

O desenvolvido “Plano de Ação para a Transição Digital de Portugal, Moving Forward, Moving with a Purpose” surgiu como resposta à imperativa transição de Portugal como país digital e à necessidade de o tornar mais competitivo a nível internacional. Este projeto tem como enfoque a transformação digital das empresas, a digitalização do Estado e a capacitação digital das pessoas. Como forma de simplificar o acesso dos cidadãos aos serviços públicos e de tornar o território mais inteligente, próximo e conectado foram adotadas algumas medidas, entre as quais, a digitalização dos vinte e cinco serviços públicos mais utilizados pelos cidadãos, o aumento da oferta e da tradução de serviços digitais de âmbito internacional, bem como a simplificação da contratação pela Administração pública. Por sua vez, a nível da capacitação e inclusão digital das pessoas, adotaram-se outras medidas como um programa de digitalização para as escolas, bem como de formação e especialização de três mil profissionais nesta área digital. São inúmeras as medidas que poderia mencionar no âmbito deste plano e que, efetivamente, comprovam o destaque que a Administração pública confere ao progresso tecnológico.

Para além dos exemplos já mencionados, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 55/2020, de 31 de julho vem aprovar a “Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública”. Tendo a Administração pública um papel essencial na abordagem aos desafios globais e complexos do nosso quotidiano, é fundamental adaptá-lo aos mesmos e operacionalizá-lo através de meios e instrumentos que garantam uma Administração eletrónica eficiente e capaz de prosseguir os princípios gerais da Administração pública. Esta estratégia teve como eixos transformadores, o investimento nas pessoas através por exemplo, do reforço da formação dos dirigentes, sempre que possível em formato online, e o desenvolvimento da administração através da simplificação da gestão pública e da promoção da sua autonomia, responsabilização, eficiência e prontidão. Relativamente ao eixo que se foca na exploração da tecnologia, pretendeu-se definir princípios e guias através do Centro de Competências Digitais da Administração Pública, bem como organizar iniciativas de “casa aberta” em organismos da Administração pública que reforcem a proximidade, o conhecimento e a compreensão dos cidadãos face aos serviços públicos.

Logo, são inúmeros os exemplos práticos que comprovam esta evolução efetuada ao nível da Administração e, especialmente, nos termos de uma Administração eletrónica.

•   A prossecução dos princípios administrativos como objetivo da Administração eletrónica

Aprofundados os vários exemplos nacionais que comprovam o investimento nesta Administração eletrónica, importa perceber quais são os seus objetivos, ou seja, o que visa concretizar ou alcançar. Ao abrigo do art.61 nº1 CPA, são tidos como objetivos primordiais, garantir a facilidade no exercício de direitos e no cumprimento de deveres através de sistemas seguros, fáceis, céleres, compreensíveis e acessíveis a todos os interessados, bem como a progressão do acesso destes cidadãos ao procedimento e à informação de uma forma mais simples e rápida. A simplificação e a redução da duração dos procedimentos administrativos é outro dos objetivos desta Administração eletrónica a mencionar e que acaba por ser também uma vantagem desta nova realidade.

É certo que, estando estas TIC implícitas à Administração pública, são limitadas e prosseguem os princípios previstos no Capítulo II da Parte I, nomeadamente, o princípio da boa administração, disposto no art.5º CPA. Tal como consta na referida norma legal, a Administração deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade, celeridade, aproximação aos serviços das populações e desburocratização. Este modelo de Administração, como desenvolverei mais à frente, é certamente um instrumento garante deste princípio norteador do Direito Administrativo, na medida que, através deste sistema modernizado, a atividade administrativa terá mais facilidade em prosseguir “o bem comum da forma mais eficiente possível” ⁵.

O mesmo se aplica ao princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, previsto no art.4º CPA. A Administração eletrónica tem de ter como objetivo prosseguir este interesse público e os direitos e interesses dos cidadãos, sob pena de se encontrar a violar o disposto no CPA e, consequentemente, o princípio da legalidade disposto no art.3º CPA.

Existem outros princípios aplicáveis à Administração eletrónica. Relativamente ao princípio da proteção dos dados pessoais, importa referir que os particulares têm direito à proteção dos seus dados e à segurança e integridade dos suportes, sistemas e aplicações utilizados para o efeito, nos termos da lei, tal como disposto no art.18º CPA. Nos termos do Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados, Regulamento (UE) 2016/679, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, especificamente no seu art.5º, estes dados pessoais devem ter subjacentes princípios como o da ilicitude, lealdade, transparência, finalidade, minimização, exatidão, limitação da conservação, integridade, confidencialidade e responsabilidade. Analisados estes princípios, é possível concluir que o tratamento e a livre circulação de dados pessoais devem resumir-se ao que é adequado e pertinente, dentro dos ditames da lei.

• Vantagens da Administração eletrónica

Na sequência do referido anteriormente, a Administração eletrónica embora comporte várias desvantagens, reúne inúmeras vantagens. A que diria ser mais intuitiva diz respeito à desburocratização, na medida que permite que os procedimentos administrativos sejam mais céleres. Isto é, existe uma maior coordenação entre os vários setores da Administração pública que se encontram numa relação mais direta. Associada a esta, identifica-se a eficiência e a poupança como aspetos favoráveis. Por um lado, a nível de tempo de resposta, exatamente por existir uma relação mais coordenada entre as entidades administrativas e os interessados. Há, claramente, também uma poupança monetária pois evitam-se deslocações aos serviços presenciais que, sendo substituídos pela via online, passam muitas vezes, a ser facultativos. Logo, as distâncias territoriais deixam de ser um entrave.

Importa considerar a redução dos custos, que não se reflete apenas nos cidadãos, mas também nos próprios serviços administrativos, na medida que deixam de ter certas despesas públicas, ainda que tenham de suportar gastos associados à criação e manutenção das plataformas digitais e à aposta na formação e na qualificação dos funcionários.

Quanto ao capital humano, o tema é controverso. Há quem considere que seja uma vantagem a retirar desta Administração eletrónica, sendo as TIC um meio caracterizado por uma interruptibilidade técnica, ou seja, por estar disponível 24 horas por dia, todos os dias do ano. Por outro lado, há quem considere uma desvantagem por retirar o devido valor às qualidades profissionais do ser humano. Parece-me, no meu ponto de vista, que é necessário estabelecer um equilíbrio. Ainda que o ser humano desempenhe um papel essencial no exercício administrativo, a tecnologia é fundamental na garantia do processo, da eficácia e do controlo dos inúmeros procedimentos que marcam a atividade administrativa.

A proteção do meio ambiente é uma vantagem evidente desta Administração eletrónica, visível por exemplo, na redução significativa da quantidade de papel utilizado, que passou a ser substituído, em larga medida, pelos meios digitais.

Por fim, há ainda a considerar como vantagens a garantia da transparência administrativa, na medida em que os recursos tecnológicos permitem uma maior uniformidade na decisão administrativa. Isto é, as decisões do procedimento administrativo são tomadas com base num modelo que se pretende que seja mais vantajoso.

Logo, analisadas as várias vantagens que a Administração eletrónica promete, verificamos que há uma melhoria geral no sistema administrativo.

•         Desvantagens ou cautelas a ter na Administração eletrónica

Analisadas as vantagens da Administração eletrónica, há que considerar os possíveis entraves ou alertas deste modelo tecnológico, visto que, esta nova realidade é volátil quando não for bem navegada.

Primeiramente, a imprevisibilidade dos desafios que a nossa sociedade enfrenta é um aspeto que gera receio destas TIC. Ainda que, atualmente, sejam a chave mestre do progresso, poderão enfrentar no futuro, grandes desafios e, consequentemente, afetar aquela que é a Administração atual subordinada aos meios eletrónicos.

Importa atender às possíveis assimetrias que possam advir deste fenómeno, na medida em que nem todos os particulares dispõem de recursos económicos que permitam o acesso às plataformas digitais. Neste sentido, será fundamental a garantia de alternativas ou de soluções que cubram o classicismo, de forma a que não se comprometa o princípio da igualdade, previsto no art.6º CPA.

A questão da literacia digital, ainda que constituísse um aspeto a ter cautela, tem vindo a ser suprido pelo investimento constante na formação e na qualificação superior das entidades administrativas. Relativamente ainda aos funcionários que desempenham estes serviços, como já foi referido anteriormente, poderá alegar-se que a digitalização desta atividade profissional constitui uma desvantagem, na medida em que revela uma desumanização e impessoalidade da Administração pública. Como já tive oportunidade de referir, parece-me que é fundamental garantir uma sinergia entre a digitalização e o capital humano.

Há, ainda, um certo ceticismo por parte dos cidadãos, não só a nível das próprias decisões, como a nível da garantia de proteção dos seus dados pessoais. Isto porque, na larga maioria dos casos, o cidadão tem de fornecer um conjunto de informações digitais à plataforma digital, perante um determinado procedimento administrativo. É neste sentido que, ao abrigo do princípio da proteção dos dados pessoais, este tratamento e a livre circulação de dados pessoais deve resumir-se ao que é adequado e pertinente, dentro dos ditames da lei.

De um ponto de vista técnico, podem surgir incompatibilidades na relação entre os vários instrumentos tecnológicos utilizados, o que pode acarretar maiores custos. O investimento associado à atualização das TIC é também outro dos fatores que pode implicar mais gastos. Contudo, analisando numa perspetiva a longo prazo, parece-me que será sempre menos prejudicial investir nestes meios do que permanecer na ignorância de uma Administração incapaz de resolver os desafios da atualidade.

•   Considerações finais

Em pleno séc. XXI, a Administração eletrónica desempenha um papel de extrema relevância na intermediação entre os vários serviços administrativos e entre a Administração pública e os particulares. Isto porque transitou de um modelo clássico para um procedimento eletrónico de comunicação e de decisão à distância.

Assim sendo, como forma de garantir a prossecução dos princípios gerais da Administração Pública e de modo a proporcionar serviços de maior qualidade e celeridade, o investimento nas TIC tem revelado ser uma prioridade a nível internacional, europeu e nacional. É, contudo, fundamental continuar a investir neste modelo e mitigar os possíveis entraves que possam advir desta Administração eletrónica.

Concluo, assim, que a Administração pública deve ser tendencialmente aberta, trabalhar em parceria com os cidadãos e atendendo sempre às necessidades que a realidade atual e futura enfrenta e enfrentará.

^{1 e 2} MEDINA, Cynthia. (julho de 2022). Administração Pública Eletrónica, Uma análise de como as tecnologias de informação e comunicação podem melhorar as práticas administrativas em Portugal [Dissertação no âmbito do Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses orientada pelo Professor Doutor Licínio Lopes Martins e apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra]. Página 10;

³ MEDINA, Cynthia. (julho de 2022). Administração Pública Eletrónica, Uma análise de como as tecnologias de informação e comunicação podem melhorar as práticas administrativas em Portugal [Dissertação no âmbito do Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses orientada pelo Professor Doutor Licínio Lopes Martins e apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra]. Página 19;

⁴ MARIANO, Bernardo. (novembro de 2015). A Administração Eletrónica em Portugal [Dissertação apresentada na Universidade Católica do Porto, para a obtenção do grau de Mestre em Direito Administrativo]. Página 19;

⁵ AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo Volume II. 2ª edição. Almedina, 2011. Página 46.

• Bibliografia:

- AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo Volume II. 2ª edição. Almedina, 2011;

- GONÇALVES, Pedro Costa. Regime Jurídico da Administração Pública eletrónica: (tópicos);

- MARIANO, Bernardo. (novembro de 2015). A Administração Eletrónica em Portugal [Dissertação apresentada na Universidade Católica do Porto, para a obtenção do grau de Mestre em Direito Administrativo];

- MEDINA, Cynthia. (julho de 2022). Administração Pública Eletrónica, Uma análise de como as tecnologias de informação e comunicação podem melhorar as práticas administrativas em Portugal [Dissertação no âmbito do Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses orientada pelo professor Doutor Licínio Lopes Martins e apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra];

- OTERO, Paulo; Direito do Procedimento Administrativo Volume I. Almedina, 2013;

- OLIVEIRA, Fernanda; DE CAMPOS, Diogo; MACHADO, Carla. Uma Administração Pública Moderna e Mais Próxima do Cidadão?. Almedina;

- OLIVEIRA, Fernanda; MONIZ, Ana; CORREIA, Jorge; GONÇALVES, Pedro. Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Fernando Alves Correia. Almedina;

- ROQUE, Miguel Prata. O nascimento da administração eletrónica num espaço transnacional = The Uprise of the Eletronic Administration in a Transnational Space: breves notas a propósito do projeto de revisão do Código de Procedimento Administrativo: brief overview ober the revision draft of the Administrative Procedure Act.

 

• Webgrafia:

- Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública 2020-2023. Disponível em: <   Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública 2020 -2023 - XXII Governo - República Portuguesa (portugal.gov.pt) > Acesso em 05/04/2024;

- Plano de Ação para a Transição Digital de Portugal. Disponível em: <  Plano de Ação para a Transição Digital de Portugal > Acesso em 05/04/2024.

 

Margarida Lopes, nº 67994, Turma B, Subturma 15